เปลวเทียน อุตระชัย
อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ชมรมศึกษากฎหมายอากาศและอวกาศ
อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ชมรมศึกษากฎหมายอากาศและอวกาศ
วันที่ 1 ตุลาคม 2558 ถือว่าเป็นวันที่ต้องจดจำไว้สำหรับวงการการบินพลเรือนของประเทศ เนื่องจากหน่วยงานหลักที่ทำหน้าที่กำกับดูแลด้านการบินพลเรือนของประเทศไทยได้เปลี่ยนโฉมหน้าไปอย่างสิ้นเชิง
แต่เดิมนั้น หน่วยงานที่ทำหน้าที่ในการกำกับดูแลด้านการบินพลเรือนของประเทศไทย คือ กรมการบินพลเรือน ซึ่งเป็นหน่วยงานภาครัฐ อยู่ภายใต้สังกัดกระทรวงคมนาคม กรมการบินพลเรือนนั้นมีประวัติย้อนหลังไปถึง พ.ศ. 2462 และได้ผ่านร้อน ผ่านหนาว ผ่านอุปสรรคมานานัปการ
เมื่อเดือนมกราคม 2558 องค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศ (International Civil Aviation Organization หรือ ICAO) ได้เข้ามาตรวจการทำหน้าที่กำกับดูแลมาตรฐานความปลอดภัยด้านการบินพลเรือนของประเทศไทย ตามมาด้วยการประกาศลดอันดับความน่าเชื่อถือด้านความปลอดภัยการบิน โดยการติด “ธงแดง” ประเทศไทยเมื่อวันที่ 18 มิถุนายน 2558
เท่ากับเป็นการประกาศอย่างเป็นทางการโดยองค์การระหว่างประเทศว่า ประเทศไทย “สอบตก” ในการกำกับดูแลความปลอดภัยด้านการบินพลเรือนของประเทศ และต้องเร่งทำการแก้ไขข้อบกพร่องตามที่ ICAO ให้คำแนะนำไว้
ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 22 กันยายน พ.ศ. 2558 ได้มีมติเห็นชอบแนวทางการปรับปรุงโครงสร้างกรมการบินพลเรือนตามที่สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรีเสนอ โดยเสนอกฎหมายต่างๆ และหนึ่งในนั้น คือ “พระราชกำหนดการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2558” ซึ่งได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาและมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2558
พระราชกำหนดการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2558 มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อแยกส่วนที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแลของกรมการบินพลเรือนออกไปเป็น
(1) สำนักงานการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย (กพท.) ซึ่งมีลักษณะเป็นหน่วยงานอิสระ ไม่ใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ และ
(2) กรมท่าอากาศยาน ซึ่งยังคงเป็นหน่วยงานราชการ โดยจะรับผิดชอบการดำเนินงานสนามบินของกรมการบินพลเรือนเดิม
การดำเนินการออกพระราชกำหนดดังกล่าวถูกทำอย่างรีบเร่งโดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อแยกหน่วยงานกำกับดูแลออกไปจากระบบราชการเพื่อให้เกิดความเป็นอิสระในการดำเนินงานและเพิ่มอัตราค่าตอบแทนให้เจ้าหน้าที่ได้โดยไม่ต้องใช้เกณฑ์ของราชการ แต่หากจะพิจารณารายละเอียดของพระราชกำหนดฯ เปรียบเทียบกับผลการตรวจสอบ ICAO แล้วก็ทำให้เกิดข้อสงสัยว่าการดำเนินการทั้งหมดนี้เป็นการแก้ปัญหาที่ถูกจุดหรือไม่
ผลการตรวจสอบของ ICAO และคำแนะนำในการแก้ไขปัญหา
จากผลการตรวจมาตรฐานความปลอดภัยด้านการบินพลเรือน ICAO ได้มีคำแนะนำในการแก้ไขปัญหา (Remedial Actions) ให้กับประเทศไทย โดยเมื่อพิจารณาข้อคำแนะนำในการแก้ปัญหาที่มีลำดับความสำคัญสูง (High Priorities) ในด้านระบบกฎหมาย (Legislation) และระบบองค์กร (Organization) จะเห็นได้ว่าปัญหาต่างๆ นั้นสามารถแก้ไขได้โดยวิธีการที่ง่ายดายกว่าการตั้งองค์กรขึ้นมาใหม่อย่างรีบเร่ง
ในการแก้ไขปัญหาเรื่องระบบองค์กรนั้น ICAO ให้คำแนะนำว่าจะต้องกำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบของแต่ละส่วนงานอย่างชัดเจนโดยมีกฎระเบียบ ขั้นตอน วิธีปฏิบัติ ที่ชัดเจนเท่านั้น และที่น่าแปลกใจคือ ICAO ไม่ได้มีคำแนะนำให้ประเทศไทยทำการแบ่งแยกหน่วยงานกำกับดูแลออกจากการเป็นหน่วยงานราชการและให้ตั้งเป็นหน่วยงานอิสระ หรือให้ทำการแบ่งแยกหน่วยงานกำกับดูแลและผู้ปฏิบัติงานออกจากกันแต่อย่างใด
การดำเนินการแก้ไขปัญหาตามคำแนะนำของ ICAO ในเบื้องต้น สามารถดำเนินการได้โดยที่หน่วยงานกำกับดูแลยังคงสภาพความเป็นหน่วยงานราชการอยู่ โดยระเบียบราชการสามารถที่จะเพิ่มค่าตอบแทนพิเศษให้กับตำแหน่งที่มีเหตุอันสมควรได้ รวมทั้งเรื่องงบประมาณและเรื่องอัตรากำลังของเจ้าหน้าที่ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องคือสำนักงบประมาณและสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนควรให้ความร่วมมือในการแก้ปัญหาของประเทศ
ในส่วนการปรับระบบองค์กรนั้นก็เป็นแนวทางการแก้ปัญหาในระยะยาวที่ควรดำเนินการ ซึ่งสามารถที่จะทำได้หลากหลายวิธี ก็ก่อให้เกิดข้อสงสัยว่า เหตุใดหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจึงรีบเร่งดำเนินการออกพระราชกำหนดฯ โดยปราศจากการศึกษาอย่างรอบคอบซึ่งปัญหาของระบบการกำกับดูแลการบินในปัจจุบัน
ปัญหาการกำกับดูแลการบินของประเทศไทยนั้น เกิดขึ้นจากหลายปัจจัย หนึ่งในนั้นคือ การที่ประเทศไทยมีการกำหนดอำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบในการกำกับดูแลด้านการบินที่แตกต่างไปจากระบบของประเทศอื่น
ตัวอย่างเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งมี Federal Aviation Administration (FAA) เป็นหน่วยงานกำกับดูแลด้านการบินโดยมีอำนาจในการดำเนินการด้านการบินทั้งหมด แต่สำหรับประเทศไทย กรมการบินพลเรือนมีหน้าที่กำกับดูแลด้านการบิน แต่กลับไม่มีอำนาจในการออกกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง โดยอำนาจในการอนุญาต กำหนดนโยบาย และการออกกฎระเบียบนั้นเป็นของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม คณะกรรมการบินพลเรือน และคณะกรรมการเทคนิคซึ่งมีรัฐมนตรีเป็นประธาน
นอกจากนั้น รัฐมนตรียังสามารถแต่งตั้งคณะกรรมการการบินพลเรือนได้โดยไม่มีการกำหนดเกณฑ์ด้านความรู้ความสามารถที่เหมาะสม ทำให้ที่ผ่านมาหน่วยงานที่มีอำนาจในการออกกฎระเบียบด้านการบินกลับประกอบไปด้วยตัวแทนที่ไม่มีความรู้ความเข้าใจในงานเทคนิคด้านการกำกับดูแลการบินที่ดี ส่งผลให้ระบบกฎหมายและกฎระเบียบด้านการบินของประเทศไทยแทบจะเป็นอัมพาตมาโดยตลอด
ประเทศไทยกลายเป็นประเทศที่มีระบบกฎหมายการบินล้าสมัย ไม่สมเหตุสมผล มุ่นเน้นการควบคุมกิจกรรมการบินอย่างเข้มงวด อีกทั้งกฎหมายหลักและกฎระเบียบย่อยมีเนื้อหาไม่ครบถ้วน กว่าจะแก้ไขปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามตามมาตรฐานสากลที่เปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลาก็ใช้ระยะเวลานาน จึงไม่น่าแปลกใจที่ผลการตรวจสอบของ ICAO ด้านระบบกฎหมายจะอยู่ในเกณฑ์ต่ำมาก คือผ่านมาตรฐานแค่ 27.27% ยิ่งรวมกับผลการตรวจสอบระบบองค์กรที่ผ่านเกณฑ์แค่ 7.69% ก็คงทำให้พอมองเห็นภาพว่าระบบกฎหมายพื้นฐานด้านการบินของประเทศนั้นควรจะได้รับการแก้ไขอย่างเร่งด่วนไปพร้อมๆ กับระบบองค์กร
ปัญหาของระบบองค์กรกำกับดูแลด้านการบินหน่วยงานใหม่ หรือ กพท.
หากพิจารณารายละเอียดของพระราชกำหนดฯ จะสามารถเห็นได้ว่ามีการกำหนดโครงสร้างองค์กรของ “สำนักงานการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย” (กพท.) ที่ซับซ้อนมากไปกว่าเดิม
แม้จะกำหนดให้ กพท. ไม่เป็นหน่วยงานราชการก็ตาม แต่ควรที่จะสร้างให้ กพท. เป็นหน่วยงานที่มีความอิสระและปราศจากการแทรกแซง และสามารถทำหน้าที่ในการกำกับดูแลและออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องได้อย่างรวดเร็ว
แต่ในทางตรงกันข้าม กลับกลายเป็นว่าได้มีการวางระบบให้อำนาจฝ่ายการเมืองเข้าควบคุมการดำเนินงานของสำนักงานการบินพลเรือนไว้อย่างเบ็ดเสร็จ โดยมีช่องทางให้รัฐมนตรีเข้าไปแทรกแซงการดำเนินงานของ กพท. ได้อย่างถูกต้องตามกฎหมายถึง 3 ช่องทาง
มีการกำหนดคุณสมบัติของ “คณะกรรมการกำกับสำนักงานการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย” ในลักษณะที่เอื้อประโยชน์ต่อเอกชน เช่น ห้ามบุคคลผู้เป็นกรรมการ ผู้จัดการ หรือผู้มีอำนาจในการบริการนิติบุคคลที่ประกอบกิจการด้านการบินพลเรือนทุกด้านมิให้มีคุณสมบัติในการเป็นกรรมการ แต่ไม่ห้ามบุคคลที่ดำรงตำแหน่งอื่น เช่น ที่ปรึกษารัฐวิสาหกิจหรือที่ปรึกษาบริษัทเอกชน อีกทั้งยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนระหว่าง กพท. และกรมท่าอากาศยานได้
ยิ่งไปกว่านั้น อำนาจในการคัดสรร แต่งตั้ง เลื่อนขั้น เจ้าหน้าที่ระดับรองผู้อำนวยการขึ้นไปของ กพท. ก็เป็นของคณะกรรมการกำกับ กพท. ซึ่งอาจก่อให้เกิดอุปสรรคในการทำงานของเจ้าหน้าที่เข้าไปอีก
ในปัจจุบัน แม้ว่าจะมีการแทรกแซงการแต่งตั้งตำแหน่งต่างๆ ในกรมการบินพลเรือนอยู่บ้าง แต่ก็ยังคงมีระเบียบของทางราชการที่สามารถป้องกันได้ในระดับหนึ่ง แต่เมื่อ กพท. กลายเป็นองค์กรอิสระ หมายความว่าอำนาจเต็มในการดำเนินงานใดๆ จะตกไปอยู่ในมือของกลุ่มคนแค่ไม่กี่คนโดยไร้ซึ่งการควบคุม
จากประเด็นปัญหาที่กล่าวมาข้างต้น อาจกล่าวได้ว่าพระราชกำหนดฯ ยังมีรายละเอียดที่ไม่เหมาะสม และอาจจะก่อให้เกิดปัญหาในอนาคตขึ้นมาได้อีกมากมาย โดยเฉพาะในเรื่องโครงสร้างองค์กรของสำนักงานการบินพลเรือนแห่งประเทศไทยที่ควรจะเป็นอิสระอย่างแท้จริง มีอำนาจ และสามารถปฏิบัติหน้าที่ในการกำกับดูกิจการด้านการบินพลเรือนอย่างมีประสิทธิภาพและรวดเร็ว
แต่โครงสร้างองค์กรใหม่นี้อาจสร้างอุปสรรคและการกำกับดูแลที่ทับซ้อนหลายขั้นตอน ซึ่งอาจส่งผลให้การปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าออกไปกว่าเดิม การเปิดช่องให้ฝ่ายการเมืองและเอกชนที่มีผลประโยชน์ทับซ้อนเข้ามามีส่วนได้เสีย ซึ่งหากพิจารณาผลการตรวจสอบและคำแนะนำของ ICAO อย่างรอบคอบ พระราชกำหนดการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2558 อาจจะไม่ได้แก้ไขปัญหาด้านการบินของประเทศไทยเท่าที่ควร
หมายเหตุ : บทความนี้เป็นการแสดงความเห็นทางวิชาการโดยส่วนตัวของผู้เขียน มิได้มีความเกี่ยวข้องใดๆ กับหน่วยงานที่ผู้เขียนสังกัดอยู่หรือมีความสัมพันธ์ด้วย ไม่ว่าทางหนึ่งทางใด
