ทิศทางใหม่ในการพิจารณา ความสัมพันธ์ระหว่างทหารกับพลเรือน : พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์
วันที่ 24 ตุลาคม 2560 - 18:00 น.
การพูดถึงการปฏิรูปกองทัพนั้น มักจะจบลงด้วยข้อถกเถียงสองด้าน หนึ่ง คือกองทัพยืนยันว่ามีการปฏิรูปมาโดยตลอด จะเห็นจากการมียุทโธปกรณ์ใหม่ๆ
สอง คือคนที่มองว่ากองทัพยังไงก็ไม่ยอมปฏิรูปอะไรจริงจัง เรื่องสำคัญที่สุดในการปฏิรูปกองทัพจริงๆ แล้วคือการออกจากการเมือง
พูดง่ายๆ ก็คือ ข้อถกเถียงเรื่องการปฏิรูปกองทัพนั้น ส่วนหนึ่งเป็นเรื่องของการพูดถึงการทำให้ทหารเป็นทหารอาชีพ
แต่ทีนี้เรื่องมันไม่ง่ายขนาดนั้น เพราะคำว่าการเป็นทหารอาชีพในความหมายของบ้านเรานั้น ทางทหารเขายืนยันโดยตลอดว่า “อาชีพของทหาร” นั้นกว้างขวางกว่าที่เราเข้าใจ
เรื่องนี้จะโทษทหารฝ่ายเดียวก็ไม่ได้ ต้องหันมาพิจารณากรอบคิดวิธีการทำความเข้าใจว่า “ทฤษฎีทหารอาชีพแบบเก่า” มันมีที่มาที่ไป และสาระสำคัญอย่างไร
ทฤษฎีทหารอาชีพแบบเก่า หรือที่เราเรียกว่า กรอบความสัมพันธ์ของทหารกับพลเรือน พอสรุปย่อได้ตามสมการนี้
การปฏิรูปกองทัพ = การทำให้ทหารเป็นทหารอาชีพ = ไม่ยุ่งกับการเมือง = นักการเมืองสามารถควบคุมทหารได้ผ่านการที่นักการเมืองนั้นแต่งตั้งทหารได้ และนั่งอยู่ในตำแหน่งที่คุมทหารได้ = การควบคุมทหารโดยประชาธิปไตย = ความสัมพันธ์ของทหารกับพลเรือน
แนวคิดเหล่านี้พัฒนามาจากงานสำคัญของฮันติงตั้น นักรัฐศาสตร์ของอเมริกา (Samuel Huntington. 1957. The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. Cambridge, MA: Belknap Press) ที่นำเสนอประเด็นที่ทรงพลัง แต่ก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์มาโดยตลอด ว่าแนวคิดนี้เป็นแนวคิดที่ทั้งเป็นแบบที่มีค่านิยมแบบอเมริกัน อาจจะใช้ไม่ได้กับกรณีประสบการณ์ของประเทศอื่นที่ไม่ใช่อเมริกา
แม้ว่างานของฮันติงตั้นจะถูกวิจารณ์มาโดยตลอด แต่ความอมตะของงานอยู่ที่คำถามของฮันติงตั้นที่ว่า ใครจะพิทักษ์เราจากบรรดาผู้พิทักษ์เรา? (Who will guard the guardian?) กล่าวคือ ถ้าผู้ที่ทำหน้าที่พิทักษ์เรานั้นมีอำนาจพอที่จะพิทักษ์เราแล้ว (เช่น รบชนะข้าศึก ศัตรู) เราจะทำอย่างไรไม่ให้เขายึดอำนาจจากเราไป โดยเฉพาะในสังคมที่อำนาจปกครองสูงสุดเป็นของพลเมือง ไม่ใช่ทหาร
ขยายความเรื่องประสบการณ์ของอเมริกาอีกนิด ว่าทหารนั้นไม่เข้ามายึดอำนาจการเมือง นักการเมืองในนามของพลเรือนสามารถดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีกลาโหม และตำแหน่งทางความมั่นคงอื่นๆ ได้ แถมทหารยังมักจะเชื่อว่ากองทัพนั้นไม่ใช่มีไว้ป้องกันชาติ หรือประเทศแบบรั้วบ้านเท่านั้น แต่กองทัพมีหน้าที่ต่อสู้เพื่อขยายและเชิดชูเสรีภาพ และประชาธิปไตย มิหนำซ้ำเขายังเชื่อว่าเสรีภาพและประชาธิปไตยทั่วโลกนั้นเป็นผลประโยชน์แห่งชาติของอเมริกันชน (แต่บางยุคสมัยบทบาทเหล่านี้นอกประเทศก็หดตัวไม่ถูกขับเน้นเช่นกัน
แต่อย่างน้อยสิ่งที่ไม่เคยเลยเถิดไปจากเส้นเหล่านี้ก็คือ ทหารอเมริกันไม่ยึดอำนาจรัฐบาลตนเอง)
เรื่องแบบนี้เป็นเรื่องที่น่าตั้งคำถาม
แต่คำถามที่ควรขยายวงออกไปคงไม่ได้อยู่ที่ว่า ทหารนั้นไม่ควรยุ่งกับการเมือง เพราะทหารอาจจะรู้สึกว่าเขาก็เป็นส่วนหนึ่งของบ้านของเมือง มิหนำซ้ำทหารส่วนหนึ่งยังหวังดีต่อชาติบ้านเมืองเป็นพิเศษ เพราะเชื่อว่าตนนั้นมีศักยภาพในการนำพาประเทศไปสู่ความก้าวหน้าและออกจากวังวนของความขัดแย้ง
เมื่อเป็นเช่นนี้ คำถามที่ควรจะเกิดในการสร้างบทสนทนากับทหารก็อาจจะไม่ใช่การตั้งหลักว่าทหารไม่ควรยุ่งกับการเมือง ในความหมายของการออกไปจากการเมือง เพราะในหลายทฤษฎีของการรัฐประหารนั้นพบว่า ทหารยุ่งกับการเมือง เพราะการเมืองนั้นไปยุ่งกับทหารก่อน
คำถามใหม่ที่ควรจะถามจึงเป็นเรื่องของการที่ทหารจะยุ่งกับการเมืองอย่างไร โดยไม่ใช้คำว่า “ถอย” และ “ออกจาก” การเมือง
แต่เป็นเรื่องของการ “กำหนดระยะความสัมพันธ์ที่เหมาะสมของทั้งสองฝ่าย” เพื่อให้การเมืองโดยเฉพาะประชาธิปไตยนั้นมีความตั้งมั่นในสังคม
คำถามแบบนี้จะช่วยให้เราพ้นไปจากการตั้งคำถามว่า การทำรัฐประหารเพื่อประชาธิปไตยนั้นเกิดได้ไหม เพราะสิ่งที่นักวิชาการที่เชื่อว่าการทำรัฐประหารเพื่อประชาธิปไตยนั้นมี มันไม่ได้ถูกประเมินในตอนที่ทำรัฐประหาร (ดูที่ Ozan O Varol. 2012. The Democratic Coup d’Etat. Harvard International Law Journal. 53:2. 291-356.)
แต่มันถูกประเมินตอนที่การทำรัฐประหารเสร็จแล้ว คณะรัฐประหารได้นำพาสังคมกลับสู่ประชาธิปไตยได้ไหมต่างหาก
ที่สำคัญอีกประการหนึ่ง การทำรัฐประหารเพื่อประชาธิปไตยนั้น มีความสุ่มเสี่ยงเพราะตามหลักที่นักวิชาการเสนอนั้น จะต้องเป็นการโค่นล้มต่อระบอบเผด็จการ ทั้งที่ในความเป็นจริงการทำรัฐประหารจำนวนมากนั้นมักกระทำต่อระบอบประชาธิปไตยที่อ่อนแอ ไร้คุณภาพมากกว่าระบอบเผด็จการแบบเต็มรูปดังนั้นการทำรัฐประหารต่อระบอบประชาธิปไตยที่อ่อนแอไร้คุณภาพ มันอาจจะไม่ได้ช่วยส่งเสริมให้การกลับสู่ประชาธิปไตยนั้นเกิดขึ้นได้ง่ายๆ ภายหลังจากการทำรัฐประหาร
ย้อนกลับมาถึงเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างทหารกับพลเรือนของฮันติงตั้น สิ่งที่นักวิชาการทางรัฐศาสตร์นำเสนอในยุคใหม่นั้นคือการตั้งคำถามกับเรื่องของความสัมพันธ์ของทหารกับพลเรือนที่กว้างขวางครอบคลุมกว่างานของฮันติงตั้น โดยให้ความสนใจกับประสบการณ์จริงที่เกิดขึ้นของกองทัพในหลายๆ ประเทศมากกว่าอเมริกา
จึงเกิดสิ่งใหม่ๆ ที่น่าสนใจขึ้นมากมาย เช่น การไม่เอาประสบการณ์อเมริกาเข้ามาประเมินทุกประเทศ แต่อาจเริ่มตั้งคำถามกับประวัติศาสตร์และรูปแบบของระบอบการเมืองของรัฐต่างๆ เช่นกันว่า รูปแบบรัฐก่อนการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยในประเทศเหล่านั้นแบบไหนที่จะมีส่วนทำให้การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย และการทำให้ประชาธิปไตยตั้งมั่นอยู่ได้โดยเฉพาะในประเด็นที่ทำให้เมื่อกองทัพออกจากการเมืองแล้วประชาธิปไตยตั้งมั่นได้ (Zoltan Barany. 2012. The Soldier and the Changing State: Building Democratic Armies in Africa, Asia, Europe. And the Americas. Princeton: Princeton University Press.)
นอกจากนั้นแล้ว ในการพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างทหารกับพลเรือนนั้น ไม่ได้มีการลดทอนคุณค่าของกองทัพต่อประเทศชาติอย่างที่กองทัพหวาดกลัว แต่กลับตระหนักเห็นความสำคัญของกองทัพในการทำงานในการปกป้องประเทศและทำให้ประเทศอยู่รอดได้ทั้งจากความมั่นคงภายในและภายนอก อีกทั้งยังมองเห็นว่าในแต่ละปีนั้นกองทัพก็ยังได้รับงบประมาณมหาศาล
ที่สำคัญนักวิชาการในด้านความสัมพันธ์ระหว่างทหารกับพลเรือนนั้นเห็นว่า นอกจากทหารมีบทบาทต่อการป้องกันประเทศและมีงบประมาณมหาศาลแล้ว กองทัพและหน่วยงานความมั่นคงอื่นๆ ยังมีบทบาทสำคัญต่อระบอบการเมืองที่ไม่ได้เป็นประชาธิปไตย ซึ่งมักเกิดขึ้นก่อนการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย (Thomas C. Bruneau and Florina C. Matei. 2013.Introduction. In The Routledge Handbook of Civil-Military Relations. London: Routledge.)
กระแสและข้อเสนอใหม่ๆ จึงเริ่มจากการตั้งคำถามเรื่องความสัมพันธ์ของทหารให้กว้างขึ้น สู่เรื่องของการปฏิรูปฝ่ายความมั่นคง (Security Sector Reform) และประเด็นสำคัญอยู่ที่การมองว่าฝ่ายความมั่นคงในสมัยใหม่นั้นไม่ได้มีแต่กองทัพ แต่ต้องรวมพลัง 3 ประสานที่สำคัญ นั่นก็คือ กองทัพ ตำรวจ และงานด้านการข่าว
อธิบายแบบให้เข้ากับบ้านเรามากขึ้นก็คือ เมื่อเราพูดถึงการปฏิรูปกองทัพนั้น เราควรจะพูดถึงการปฏิรูปฝ่ายความมั่นคงทั้งหมด ซึ่งตำราฝรั่งอาจจะไม่เข้าใจ แต่หมายถึงการปฏิรูปกองทัพ ตำรวจ งานข่าวกรอง สภาความมั่นคง กอ.รมน. และกระทรวงมหาดไทย
การปฏิรูปนั้นปฏิรูปไปทำไม? คำตอบสำคัญนั้นอยู่ที่การทำให้เกิดการควบคุมหน่วยงานความมั่นคงโดยพลังประชาธิปไตย ดังนั้นเราจึงไม่ควรมองง่ายๆ แค่ว่า การควบคุมงานความมั่นคงโดยประชาธิปไตยนั้นเป็นเรื่องของการให้นักการเมืองนั้นควบคุมกองทัพ เพราะนักการเมืองไม่ใช่ตัวแทนทั้งหมดของประชาธิปไตย
ที่สำคัญ ในงานวิจัยและข้อเสนอของนักวิชาการจำนวนหนึ่ง เขาค้นพบว่า เป็นเรื่องยากเย็นที่จะทำให้นักการเมืองนั้นควบคุมกองทัพและงานความมั่นคง ถ้าไม่ใช่เพราะอาจเกิดการฮั้วกันได้ แต่เป็นเพราะนักการเมืองนั้นอาจไม่มีทั้ง “ความรู้” และ “แรงจูงใจในการควบคุมกองทัพ”
เรื่องนี้ละเอียดอ่อนและซับซ้อนยิ่ง เพราะนักการเมืองอาจไม่มีความรู้เรื่องความมั่นคง หรือสังคมอาจไม่มีความรู้เรื่องความมั่นคง และถ้าไม่ใช่แค่เรื่องความรู้ แต่เป็นประเด็นแรงจูงใจด้วย เราต้องค้นหาให้เจอว่าทำไมสังคมนั้นถึงไม่มีความรู้และแรงจูงใจในการควบคุมกองทัพ
ทางหนึ่งที่นิยมตอบอาจจะบอกว่า เพราะสังคมอ่อนแอ กองทัพครอบงำ หรือเราไม่กล้าถามว่า จริงๆ แล้วสังคมนั้นอาจไม่มีภัยความมั่นคงที่มากพอที่จะกระตุ้นให้สังคมนั้นสนใจเรื่องความมั่นคง และอาจจะไปมีส่วนร่วมในการควบคุมกองทัพไปในทิศทางที่จะตอบผลประโยชน์ของสังคมนั้นได้จริงๆ
ถ้าเราไม่ตั้งคำถามถึงความรู้และแรงจูงใจของสังคมที่มีต่องานความมั่นคงแล้ว เราจะตอบปริศนาหลักทางทฤษฎีของ “ความเป็นทหารอาชีพ” ไม่ได้เลย ว่าความเป็นมืออาชีพของทหารนั้นเราจะประเมินได้อย่างไร?
การปล่อยให้ทหารไม่ยุ่งกับการเมืองและให้ทหารนั้นปกครอง บริหารงานกันเองมันไม่ได้ตอบว่าทหารนั้นทำงานได้ดีจริงไหม
กล่าวอีกอย่างหนึ่งก็คือ การพูดถึงความสัมพันธ์ระหว่างทหารกับพลเรือนในมุมใหม่ ที่เรียกว่า การปฏิรูปด้านความมั่นคงนั้น จะให้ความสัมพันธ์กับ 3 เรื่อง
หนึ่ง คือการควบคุมทหารด้วยระบอบประชาธิปไตย (Democratic Control)
สอง คือประสิทธิภาพของกองทัพ ตำรวจ และหน่วยความมั่นคงอื่นๆ โดยเฉพาะการข่าว (Effectiveness)
สาม คือประสิทธิผลของหน่วยความมั่นคงแต่ละหน่วย (Efficiency) (Florina C. Matei. 2013. A New Conceptualization of Civil-Military Relations. In The Routledge Handbook of Civil-Military Relations. London: Routledge.)
ในการพูดถึงการควบคุมทหารนั้น สิ่งสำคัญไม่ควรจะเน้นแต่คำว่าควบคุม เพราะกองทัพอาจจะรู้สึกอึดอัดและเสียศักดิ์ศรี แต่ควรจะหมายถึงการสร้างความร่วมมือและบทสนทนาและความเข้าใจที่ดีกับทหาร ให้ทหารและหน่วยความมั่นคงอื่นๆ นั้นรู้สึกว่าภารกิจในการเปลี่ยนผ่านประชาธิปไตยและการทำให้ประชาธิปไตยตั้งมั่นนั้นเป็นของทุกคน และทหารไม่ควรจะเข้ามาทำหน้าที่นี้คนเดียว หรือเป็นเจ้าภาพ แต่ควรจะมีส่วนร่วมอย่างเหมาะสมเสียมากกว่า
จุดเปราะบางของเรื่องที่ว่าอะไรคือความเหมาะสมนั้นมันเป็นเรื่องวัดยาก เพราะการวัดผลเรื่องการเปลี่ยนผ่านนั้นอยู่ที่กระบวนการและผลลัพธ์ ไม่ใช่อยู่ที่จุดของการยึดอำนาจ เรื่องเหล่านี้กองทัพเองอาจจะต้องเผชิญปัญหา ในแง่ของการบริหารจัดการการเปลี่ยนผ่านและการทำให้ประชาธิปไตยตั้งมั่น มากกว่าปัญหาเฉพาะหน้าคือการยึดอำนาจ ดังนั้นการใช้ความรุนแรงทางกายภาพและทางกฎหมายโดยกองทัพในการบริหารการเปลี่ยนผ่านและทำให้ประชาธิปไตยตั้งมั่นจึงไม่ใช่เรื่องง่าย และไม่สามารถประเมินได้ด้วยมุมมองของกองทัพเองเท่านั้น
สิ่งสำคัญต่อมา คือการปฏิรูปหน่วยงานความมั่นคงและข่าวกรอง เพราะว่าหน่วยงานเหล่านี้มีบทบาทสำคัญในการก่อร่างสร้างวิธีมองเรื่องความมั่นคง ดังนั้นถ้าพลเรือนทั้งนักการเมืองและภาคส่วนอื่นๆ ไม่เข้าไปร่วมกำหนดนิยามและมิติเรื่องความมั่นคง ทหารและตำรวจเองจะไม่มีความรอบด้านและเข้าใจความเชื่อมโยงของความมั่นคงแบบเดิมที่ทหารและตำรวจเป็นเจ้าภาพ กับความมั่นคงแบบใหม่ๆ เช่น เรื่องของความมั่นคงของมนุษย์และสิทธิเสรีภาพ
ในมิติของการควบคุมกองทัพและหน่วยงานความมั่นคงใหม่ๆ สิ่งที่สำคัญไม่ได้อยู่แค่ว่านักการเมืองมีความรู้พอ หรือสามารถนั่งตำแหน่งเหนือกว่าทหาร แต่ต้องไปให้ไกลถึงการที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน คณะกรรมาธิการของสภา สื่อมวลชน สถาบันตุลาการนั้นเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบการกระทำของฝ่ายความมั่นคงที่ปฏิบัติการในนามของการรักษาความมั่นคง
และยังรวมถึงเรื่องของการที่คณะกรรมการในระดับนานาชาติสามารถเข้ามาตรวจสอบการกระทำของหน่วยความมั่นคง หากการกระทำของหน่วยเหล่านั้นก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพ และหลักการประชาธิปไตยด้วย
สำหรับเรื่องประสิทธิภาพของกองทัพนั้น เราจะต้องสามารถตรวจสอบว่ากองทัพและหน่วยความมั่นคงอื่นๆ มีประสิทธิภาพไหม ทำงานบรรลุภารกิจไหม และมีภารกิจใดๆ บ้าง การที่กองทัพนั้นสามารถเข้ามาช่วยเหลือในเรื่องภัยพิบัตินั้นก็เป็นส่วนหนึ่งที่ไม่ควรปฏิเสธ หากกองทัพมีเครื่องไม้เครื่องมือที่ดี
แต่ทั้งนี้หมายถึงสังคมต้องมีความรู้เรื่องความมั่นคงด้วย ไม่ใช่ปล่อยให้กองทัพและหน่วยความมั่นคงนั้นกำหนดภารกิจของตนเอง
เรื่องประสิทธิผลของฝ่ายความมั่นคงนั้นก็เป็นหัวใจสำคัญของการปฏิรูปงานด้านความมั่นคง กล่าวคือ อาวุธยุทโธปกรณ์นั้นดีพอไหมที่จะบรรลุภารกิจโดยการใช้ทรัพยากรให้คุ้มค่าที่สุดไหม เช่น กองทัพจำเป็นต้องใหญ่ขนาดไหน อาวุธที่ซื้อทำงานได้จริงไหม สิ้นเปลืองมากแค่ไหนในการบรรลุภารกิจ
กล่าวโดยสรุป การพูดถึงการปฏิรูปกองทัพต้องมีมากกว่าการให้ทหารออกจากการเมือง แต่หมายถึงการจัดความสัมพันธ์กับกองทัพและหน่วยงานความมั่นคงอื่นๆ และไม่ใช่แต่เรื่องการควบคุม แต่ต้องหมายถึงการเข้าใจและร่วมกำหนดภารกิจของฝ่ายความมั่นคง
และเป้าหมายคือ จะทำให้ประชาธิปไตยตั้งมั่นได้อย่างไร ไม่ใช่แค่ยึดอำนาจ หรือเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยเท่านั้น
