ในตอนที่แล้วได้กล่าวถึงปัจจัยที่ทำให้องค์กรภาคประชาสังคม (CSOs) ประสบผลสำเร็จในการต่อต้านการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง คือ (1) ปัจจัยด้านรูปแบบการรวมกลุ่มของ CSOs (2) ปัจจัยด้านกฎหมายและระเบียบ (3) ปัจจัยเชิงสถาบัน และ (4) ปัจจัยด้านการจัดหาเงินทุนของภาคประชาสังคม
นอกเหนือไปจากการวิเคราะห์ปัจจัยที่จะทำให้องค์กรภาคประชาสังคมประสบความสำเร็จในการต่อต้านคอร์รัปชันผ่านองค์กรประชาสังคมในต่างประเทศแล้ว ครั้งนี้เป็นการหยิบยกส่วนที่งานวิจัย “การพัฒนาบทบาทภาคประชาสังคมเพื่อต่อต้านการทุจริต ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ” ทำการวิเคราะห์องค์กรภาคประชาสังคมไทย ผ่านปัจจัยทั้ง 4
โดยเลือกองค์กรบทบาทเด่นชันในด้านการต่อต้านคอร์รัปชัน 2 องค์กร คือ องค์กรเพื่อความโปร่งใสในประเทศไทย (Transparency Thailand: TT) และองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) (Anti-corruption Thailand: ACT)
องค์กรภาคประชาสังคมไทย กับบทบาทการต่อต้านการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง
เริ่มต้นที่องค์กรเพื่อความโปร่งใสในประเทศไทย (Transparency Thailand: TT) องค์กรนี้เปรียบเสมือนเป็น “แฟรนไชส์” ทางธุรกิจของ Transparency International (TI) ซึ่งเป็นองค์กรภาคประชาสังคมระดับสากลที่มีเจตนารมณ์ในการต่อต้านการทุจริตและเผยแพร่แนวความคิดเรื่องความโปร่งใสให้เกิดขึ้นในสังคม
อย่างไรก็ดี กิจกรรมต่อต้านการทุจริตของ Transparency International มีความหลากหลายและครอบคลุมวัตถุประสงค์ของการเป็นองค์กรภาคประชาสังคมที่มุ่งต่อต้านการทุจริตอย่างแท้จริง ทั้งการปลูกฝังจิตสำนึกต่อต้านการทุจริต พัฒนาองค์ความรู้และงานวิจัย สร้างเครื่องมือติดตามตรวจสอบโครงการต่างๆ ของภาครัฐ รวมถึงพยายามผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในเชิง “โครงสร้าง”
แต่กิจกรรมของ TT มีบทบาทเพียงการจัดกิจกรรมปลูกฝังจิตสำนึกและให้ความรู้ด้านต่อต้านการทุจริตเป็นสำคัญ เช่น โครงการค่ายอบรมผู้นำเยาวชน ก่อตั้งชมรมเยาวชนเพื่อความโปร่งใส รวมถึงผลักดันหลักสูตร “โตไปไม่โกง” เข้าเป็นเนื้อหาหลักสูตรระดับชั้นประถมศึกษา งานวิจัยจึงสรุปว่า TT มีลักษณะเป็นองค์กรภาคประชาสังคม ประเภท “ชุมชนนิยม”
ด้าน ACT เกิดขึ้นจากการริเริ่มของภาคเอกชนที่ต้องการแก้ปัญหาคอร์รัปชัน โดยในอดีตใช้ชื่อว่า “ภาคีเครือข่ายต่อต้านคอร์รัปชัน” ต่อมาได้เปลี่ยนชื่อเป็นองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) และจดทะเบียนในรูปมูลนิธิองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย)
“ปลูกฝัง-เปิดโปง–ป้องกัน-ปราบปราม” คือกลยุทธ์ที่ทำให้ ACT สามารถสร้างเครือข่ายการทำงานต่อต้านการทุจริตได้อย่างกว้างขวาง มุ่งไปที่การกระตุ้นให้สังคมไทยตื่นตัวกับปัญหาทุจริต อีกทั้ง ACT ทำกิจกรรมโดยใช้แนวร่วมจากภาควิชาการ สื่อมวลชน และหน่วยงานต่อต้านการทุจริตของรัฐ ในการขับเคลื่อนกิจกรรมต่อต้านการทุจริตในหลายระดับ
งานศึกษาระบุว่าระดับกิจกรรมต่อต้านการทุจริตของ ACT มีหลากหลายกว่ากิจกรรมของ TT มีความครอบคลุม เป็นองค์กรภาคประชาสังคมแบบเคลื่อนไหวทางสังคม โดยกิจกรรมมีตั้งแต่ การสร้างจิตสำนึกต่อต้านการทุจริต ผ่านกระบวนการให้ความรู้ ใช้สื่อออนไลน์เพื่อทำให้เกิดการสื่อสารสาธารณะในวงกว้าง
การติดตามตรวจสอบโครงการสำคัญของรัฐ โดยใช้กิจกรรมปฏิบัติการ “หมาเฝ้าบ้าน” สร้างเครือข่ายและเผยแพร่ข้อเท็จจริงในการติดตามโครงการจัดซื้อจัดจ้างที่น่าสงสัยผ่านสำนักข่าวอิศรา รวมทั้งพยายามเสนอให้รัฐใช้ข้อตกลงคุณธรรม (Integrity Pact) เป็นเครื่องมือติดตามตรวจสอบกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง
การขับเคลื่อนให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ปฏิรูปกฎระเบียบต่างๆ ในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ซึ่ง ACT พยายามผลักดันให้เกิดการปฏิรูปการจัดซื้อจัดจ้างในประเด็นการดึงภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในฐานะ “บุคคลที่สาม” ร่วมสังเกตการณ์กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐหรือหากรัฐดำเนินโครงการลงทุนขนาดใหญ่ และ ACT ยังเสนอให้หน่วยงานเจ้าของโครงการต้องศึกษาความเสี่ยงที่จะเกิดคอร์รัปชัน พร้อมเสนอแนวทางป้องกันโดยให้บุคคลที่สามเป็นผู้ทำการศึกษา
เจาะลึก 4 ปัจจัยความสำเร็จภาคประชาสังคมไทยต้านคอร์รัปชัน
ปัจจัยด้านรูปแบบการรวมกลุ่มของภาคประชาสังคม กับการต่อต้านการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างนั้น มีบริบทแวดล้อม 3 ประเด็นที่เกี่ยวข้อง ได้แก่
- การมีบทบัญญัติทางกฎหมายเพื่อรองรับการทำงานของ CSOs ปัจจุบันการจัดตั้ง CSOs ในไทยจะต้องดำเนินการตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ส่วนที่ 3 มูลนิธิ (มาตรา 110-132) โดย “มูลนิธิ” ตามนิยามของประมวลกฎหมายแพ่งฯ
ในกรณีของ TT และ ACT ต่างก็จดทะเบียนในรูปของมูลนิธิด้วยเช่นกัน นั่นคือ การรวมกลุ่มขององค์กรภาคประชาสังคมในประเทศไทยต่างก็มีบทบัญญัติทางกฎหมายรับรองชัดเจนภายใต้การทำงานในรูปแบบของมูลนิธิซึ่งดำเนินกิจกรรมสาธารณประโยชน์
- รัฐสนับสนุนและไม่เป็นอุปสรรคขัดขวางการทำงาน นับตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้นมา องค์กรภาคประชาสังคมไทยเริ่มแสดงบทบาทต่อต้านการทุจริตมากขึ้น เช่น กรณีชมรมแพทย์ชนบทเพื่อต่อต้านการทุจริตการจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุข จนกระทั่งนำไปสู่การลงโทษอดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข ขณะที่ภาคประชาสังคมเองก็มีการจับมือกับสื่อมวลชนกดดันให้เจ้าหน้าที่รัฐต้องแสดงความโปร่งใสในประเด็นที่สังคมเคลือบแคลงสงสัยเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดิน อาทิ กรณี GT 200 ที่ภาคประชาชนกดดันจนเข้าไปมีส่วนร่วมสังเกตการณ์การทดสอบเครื่องดังกล่าวด้วย
จากกรณีข้างต้น จะเห็นได้ว่ารัฐไม่ได้ขัดขวางหรือเป็นอุปสรรคแก่ภาคประชาชนไทย ขณะเดียวกันได้เปิดโอกาสให้ภาคประชาชนเข้ามาเป็น “ผู้สังเกตการณ์” รวมถึงในกฎหมายป้องกันและปราบปรามการทุจริตของ ป.ป.ช. ได้มีการปรับปรุงพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2554 โดยเพิ่มหมวดที่ 9/1 มาตรา 103/2-103/9 ซึ่งให้ความสำคัญกับการที่ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการต่อต้านการทุจริต
ขณะเดียวกัน ในส่วนของนโยบายรัฐบาลเรื่องการต่อต้านการทุจริตตั้งแต่ปี 2544 เป็นต้นมา งานวิจัยชี้ว่าทุกรัฐบาลกำหนดนโยบายสนับสนุนภาคประชาชนให้มีส่วนร่วมในการต่อต้านการทุจริตได้ แม้ว่ากฎหมายจะไม่ได้กำหนดไว้ก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติยังคงมีรายละเอียดและข้อจำกัด ซึ่งภาคประชาชนอาจไม่สามารถมีส่วนร่วมได้เท่าที่ควร (คลิกภาพเพื่อขยาย)
- บทบาทขององค์กรภาคประชาสังคมที่ทำงานเชิงรุก (Proactive Approach)กรณีองค์กรภาคประชาสังคมไทยที่แสดงบทบาทเชิงรุกอย่างชัดเจน คือ ACT ซึ่งกิจกรรมต่อต้านการทุจริตเชิงรุกที่ ACT แสดงออกมาส่วนใหญ่เป็นกิจกรรมที่มีวัตถุประสงค์เรื่องการปฏิรูปและปรับปรุงวิธีการต่อต้านการทุจริตโดยใช้ภาคประชาสังคมเป็น“แกนกลาง” มากกว่าที่จะยึดโยงกับหน่วยงานต่อต้านการทุจริตภาครัฐ ตัวอย่างที่ชัดเจน คือ การจัดทำข้อเสนอมาตรการกำจัดคอร์รัปชันก่อนการเลือกตั้งเพื่อสร้างความมั่นใจให้กับภาคประชาชน
ทั้งนี้ ACT เตรียมข้อเสนอไว้ 5 แนวทาง เพื่อเสนอมาตรการที่เป็นรูปธรรมก่อนการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2557 โดยแนวทางทั้ง 5 ได้แก่ (1) การพัฒนากฎหมายและกระบวนการยุติธรรม (2) การสร้างความเข้มแข็งของหน่วยงานต่อต้านคอร์รัปชันภาครัฐ (3) การสร้างการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน (4) การผลักดันมาตรการเรื่อง “ความโปร่งใส” ที่สอดคล้องกับมาตรฐานของ Global Anti-corruption Program ของ UNODC และ (5) การรณรงค์คุณธรรม จริยธรรม และการต่อต้านคอร์รัปชันครั้งใหญ่
ในปัจจัยด้านกฎหมายและระเบียบ มีกฎหมายและระเบียบที่สำคัญที่เกี่ยวข้องกับองค์กรภาคประชาสังคมในการต่อต้านการทุจริต 4 ประเภท ได้แก่
- กฎหมายการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร (Freedom of Information Act) เป็นเครื่องมือสำคัญที่จะสนับสนุนให้ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมต่อต้านการทุจริตได้อย่างเข้มแข็ง ซึ่งปัจจุบัน คือ พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ที่ภาคประชาสังคมสามารถใช้สิทธิเพื่อเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการ โดยเฉพาะข้อมูลด้านการจัดซื้อจัดจ้าง
กฎหมายฉบับนี้บัญญัติให้หน่วยงานรัฐต้องเปิดเผยข้อมูลทั่วไปเกี่ยวกับองค์กร ได้แก่ โครงสร้าง อำนาจหน้าที่ รวมทั้งกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ และข้อมูลเกี่ยวกับการดำเนินงานขององค์กร เช่น แผนงาน โครงการ และงบประมาณรายจ่ายประจำปี สัญญาสัมปทานหรือสัญญาร่วมทุนกับเอกชน รวมถึงข้อมูลเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างในปัจจุบันหรือย้อนหลัง เพื่อให้ประชาชนได้รับทราบผ่านทางราชกิจจานุเบกษาและทางเว็บไซต์ของหน่วยงานนั้นๆ โดยต้องเปิดเผยไว้ให้ประชาชนสามารถเข้าตรวจดูหรือร้องขอได้
- กฎหมายคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสการทุจริต กรณีที่ภาคประชาสังคมทำหน้าที่แจ้งเบาะแสการทุจริตหรือเป็น “ผู้เป่านกหวีด” (Whistle Blower) นั้น กลไกสำคัญที่จะช่วยคุ้มครองภาคประชาสังคมเหล่านี้ได้ คือ กฎหมายคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสการทุจริต เนื่องจากคดีทุจริตจัดเป็นคดีอาญา พยานต้องได้รับการคุ้มครองตามพระราชบัญญัติคุ้มครองพยานในคดีอาญา พ.ศ. 2546
นอกจากนี้ ยังมีบทบัญญัติตามมาตรา 103/2 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2554 เพื่อเป็นแนวทางปฏิบัติอีกทางหนึ่ง
เช่นเดียวกัน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.) ได้ออกระเบียบว่าด้วยมาตรการคุ้มครองเบื้องต้นตามกฎหมายว่าด้วยมาตรการของฝ่ายบริหารในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2554 ซึ่งระเบียบดังกล่าวได้อธิบายถึงวิธีการคุ้มครองตามมาตรการคุ้มครองเบื้องต้น อาทิ การจัดเจ้าพนักงานเป็นชุดคุ้มครองความปลอดภัยให้กับพยานหรือบุคคลอื่นที่มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับพยาน
- กฎหมายการจัดซื้อจัดจ้าง ปัจจุบันการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐดำเนินการภายใต้ระเบียบพัสดุ ซึ่งระเบียบดังกล่าวประกอบด้วย ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ.2549 แต่ระเบียบทั้งสองยังไม่ได้กล่าวถึงบทบาทของภาคประชาสังคมแต่อย่างใด
แม้ระเบียบจัดซื้อจัดจ้างจะไม่กล่าวถึงช่องทางหรือกลไกที่ภาคประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการติดตามตรวจสอบโครงการรัฐ แต่หน่วยงานต่อต้านการทุจริตภาครัฐ เช่น ป.ป.ช. ได้สร้างช่องทางการมีส่วนร่วมดังกล่าวไว้ผ่านพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2554 มาตรา 103/7 วรรคหนึ่งที่กำหนดให้หน่วยงานรัฐจัดทำข้อมูลรายละเอียดค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้าง โดยเฉพาะราคากลางและการคำนวณราคากลาง ไว้ในระบบข้อมูลทางอิเล็กทรอกนิกส์เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าตรวจดูได้
สำหรับปัจจัยเชิงสถาบัน ซึ่งหมายถึงหน่วยงานรัฐที่ทำหน้าที่ต่อต้านการทุจริตโดยตรง (Anti-corruption Agencies: ACAs) และองค์กรภาคประชาสังคมที่ทำหน้าที่ต่อต้านการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง ซึ่งปัจจัยความสำเร็จที่จะทำให้ภาคประชาสังคมต่อต้านการทุจริตได้ คือ การสร้างความร่วมมืออันดีกับหน่วยงานรัฐ (คลิกภาพเพื่อขยาย)
งานศึกษาพบว่า ความร่วมมือกันระหว่างหน่วยงานต่อต้านการทุจริตภาครัฐและองค์กรภาคประชาสังคมไทยทั้ง 2 องค์กรนั้น หน่วยงานต่อต้านการทุจริตของรัฐเปิดช่องทางความร่วมมือไว้เพียง 2 ระดับแรก คือ การแจ้งข้อมูลข่าวสาร เปิดรับเรื่องร้องเรียน และการเชิญภาคประชาชนเข้ามาเป็นที่ปรึกษาเท่านั้น ส่วนระดับความร่วมมือสูงสุด คือ ให้เข้ามามีส่วนร่วมตัดสินใจนั้น หน่วยงานต่อต้านการทุจริตภาครัฐเพียงเปิดให้ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนในการกำหนดยุทธศาสตร์ต่อต้านการทุจริต แต่ไม่เปิดโอกาสอย่างชัดเจนในกระบวนการติดตามตรวจสอบ หรือนำเครื่องมือติดตามตรวจสอบ เช่น ข้อตกลงคุณธรรม มาใช้อย่างเป็นรูปธรรม
สำหรับปัจจัยด้านการจัดหาเงินทุน ที่ถือเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้องค์กรภาคประชาสังคมขับเคลื่อนกิจกรรมต่อต้านการทุจริตได้หลากหลายครอบคลุมวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งองค์กร โดยเฉพาะกิจกรรมติดตามตรวจสอบการดำเนินโครงการของรัฐ
งานวิจัยหยิบยกคำบอกเล่าของมานะ นิมิตรมงคล ถึงการใช้เงินทุนจำนวนมากในการขับเคลื่อนกิจกรรมต่อต้านการทุจริตให้ครอบคลุมวัตถุประสงค์องค์กร อาทิ ค่าใช้จ่ายการดำเนินงานของผู้สังเกตการณ์ความโปร่งใสในการดำเนินโครงการต่างๆ ของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นค่าใช้จ่ายทางตรง เช่น ค่าเวลา ค่าเดินทาง หรือค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นโดยจำเป็น เช่น งานธุรการ หรือกรณีต้องจ้างบริษัทที่ปรึกษา ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะทาง มาทำการศึกษา ร่วมติดตาม
มีการประมาณการว่า ค่าใช้จ่ายสำหรับการติดตามตรวจสอบโครงการขนาดใหญ่นั้น (โครงการระดับหมื่นล้านบาท) นั้นจะมีค่าใช้จ่ายประมาณปีละ 5 ล้านบาท หากโครงการนั้นดำเนินการต่อเนื่อง 3 ปี ต้นทุนในการเป็นผู้สังเกตการณ์จะสูงถึง 15 ล้านบาท โดยคิดเทียบกับอัตราที่บริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์จะต้องจ่ายให้กับผู้ตรวจสอบ
นอกจากการระดมทุนขององค์กรภาคประชาสังคมเองแล้ว ขณะนี้ คณะทำงานศึกษาการจัดตั้งคณะกรรมการร่วมภาครัฐและภาคเอกชนในการป้องกันการทุจริตและกองทุนป้องกันการทุจริตยังได้พยายามเสนอร่างกฎหมายกองทุนสนับสนุนการป้องกันการทุจริต เพื่อให้การระดมทุนจากภาคส่วนต่างๆ มาช่วยเหลือองค์กรภาคประชาสังคมเป็นไปอย่างกว้างขวางและง่ายขึ้น
โดยรวมแล้วงานวิจัยชี้ชัดว่า บทบาทภาคประชาสังคมไทยในการต่อต้านการทุจริตยังคงก้าวไปไม่ถึงกิจกรรม “ติดตามตรวจสอบ” ซึ่งอาจติดขัดจากปัจจัยด้านเงินทุน และข้อจำกัดด้านองค์ความรู้ในระบบจัดซื้อจัดจ้าง ซึ่งต้องอาศัยการทำความเข้าใจระบบจัดซื้อจัดจ้าง การกำหนดเป้าหมาย และเครื่องมือสำหรับตรวจสอบเข้ามาช่วย
ติดตามตอนต่อไป
