จดหมายเปิดผนึก
10 กันยายน พ.ศ.2558
เรื่อง การใช้อำนาจตามความในมาตรา 44 ยกเลิก บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชา ว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน หรือเรียกอย่างย่อว่า MOU44
กราบเรียน ฯพณฯท่าน พลเอกประยุทธ จันทร์โอชา ( นายกรัฐมนตรี )
กระผมนายเทพมนตรี ลิมปพยอม นักวิชาการด้านประวัติศาสตร์ ได้เขียนจดหมายเปิดผนึกฉบับนี้ขึ้นเพื่อนำเรียนมายังฯพณฯท่าน ในฐานะนายกรัฐมนตรีของประเทศไทยและหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เพื่อประโยชน์สำคัญสูงสุดของประเทศไทยและประชาชนชาวไทย กระผมคิดว่าเป็นภาระความจำเป็นของ ฯพณฯท่านในอันที่จะต้องยกเลิก "บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชา ว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน" หรือเรียกอย่างย่อต่อไปนี้ว่า MOU44 ที่ได้ทำกับคู่ภาคีสัญญาคือ ประเทศกัมพูชา ได้ลงนามกันในรัฐบาลของนายทักษิณ ชินวัตร (เอกสารแนบ1) ในวันที่ 18 มิถุนายน พ.ศ.2544 ซึ่ง MOU44 ฉบับนี้น่าจะเป็นการขัดต่อบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ปีพุทธศักราช 2540 โดยที่ไม่ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาไทย มีลักษณะเข้าข่ายของการเป็นหนังสือสนธิสัญญาที่มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตทางทะเล ทำให้ไทยต้องสูญเสียพื้นที่ไหล่ทวีปและเขตเศรษฐกิจจำเพาะทางทะเลไปเป็นจำนวนมาก
เพื่อให้ฯพณฯท่านได้มีข้อมูลและความเข้าใจนำไปสู่การตัดสินใจยกเลิก MOU44 กระผมจะได้ชี้แจงถึงเหตุผลความจำเป็นดังกล่าวเรียงตามลำดับดังนี้
1.ประวัติศาสตร์ความเป็นมา
ประเทศไทยและประเทศกัมพูชามีพรมแดนทั้งทางบกและทางทะเลติดต่อกัน มีการเจรจาและอ้างสิทธิของแต่ละฝ่ายและการเจรจาว่าด้วยเรื่องเขตแดนกันหลายครั้ง เฉพาะเขตแดนทางทะเลประเทศไทยได้มีการประกาศมาตั้งแต่ปีพ.ศ.2502 ในลักษณะต่างๆและมีการประกาศครั้งสำคัญในวันที่ 18 พฤษภาคม พ.ศ.2516 (เอกสารแนบ 2) คือ ประกาศเขตพื้นที่ในไหล่ทวีปด้านอ่าวไทย ส่วนกัมพูชาได้มีการประกาศเขตพื้นที่ในไหล่ทวีปมาก่อนหน้านี้ตั้งแต่ปี พ.ศ.2515 (เอกสารแนบ 3) ในการประกาศเขตพื้นที่ในไหล่ทวีปของทั้งสองฝ่ายได้ก่อให้เกิดพื้นที่ที่ทับซ้อนกันขึ้น ซึ่งในความเป็นจริงแล้วการประกาศพื้นที่ในไหล่ทวีปของไทยมีพื้นฐานทางกฏหมายทางทะเลรองรับและเป็นไปตามหลักการของเส้นมัธยะ ส่วนกัมพูชาลากเส้นแบ่งเขตพื้นที่ในไหล่ทวีปไม่มีพื้นฐานทางกฎหมายรองรับ
ช่วงระหว่างปี พ.ศ.2513-2538 มีการเจรจาพื้นที่ในไหล่ทวีปกัน 3 ครั้ง แต่ไม่สามารถตกลงกันได้ เพราะฝ่ายไทยยืนยันอย่างหนักแน่นว่าเขตพื้นที่ในไหล่ทวีปที่ฝ่ายกัมพูชาอ้างสิทธินั้นไม่เป็นถูกต้อง
จนกระทั่งเมื่อมีการลงนามบันทึกความเข้าใจว่าด้วยการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบกระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยและรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชา หรือ MOU43 ในรัฐบาลของนายชวน หลีกภัย (ซึ่งมีปัญหาขัดต่อบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกัน) สถานการณ์แห่งความสัมพันธ์ของทั้งสองฝ่ายดีขึ้นหลังจากการจัดทำ MOU43 เขตแดนทางบก เพราะกัมพูชาหวังประโยชน์ที่จะย้ายหลักเขตแดนหมายเลข 73 ตรงจังหวัดตราดไปอยู่ในตำแหน่งใหม่ ให้ตรงกับที่ตั้งจุดเล็งจากแผ่นดินลงไปในทะเลตามที่ได้ประกาศเอาไว้
ต่อมามีการประชุมกันในเรื่องเค้าโครงร่างของ MOU44 ในรัฐบาลนายชวน หลีกภัย วันที่ 5 ตุลาคม พ.ศ.2543 ที่อำเภอชะอำ จังหวัดเพชรบุรี ประเทศไทย และรัฐบาลของนายทักษิณ ชินวัตร ในวันที่ 21 เมษายน พ.ศ.2544 ที่เมืองเสียมราฐ ประเทศกัมพูชา เพื่อดำเนินการจัดทำ MOU44 เขตพื้นที่ในไหล่ทวีปที่ทั้งสองฝ่ายอ้างสิทธิ์ โดยการลงนาม MOU44 เป็นไปอย่างรวดเร็วในรัฐบาลของนายทักษิณ ชินวัตร หลังการประชุมกันเพียงแค่ 2 เดือน เป็นความรีบเร่งอย่างผิดสังเกตและมีนัยยะสำคัญในเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน
2. MOU44 ขัดต่อบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับพุทธศักราช 2540
ในช่วงระยะเวลาของการทำ MOU 44 นั้นประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดชสยามินทราธิราช บรมนาถบพิตร ตราไว้ ณ วันที่ 11 ตุลาคม พุทธศักราช 2540 เป็นปีที่ 52 โดยกำหนดให้
"มาตรา 214 ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่ากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีอาจปรึกษาประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภาเพื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติได้
มาตรา 224 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่น กับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศหนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจแห่งรัฐ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา"
การลงนามใน MOU44 ซึ่งเป็นเรื่องเขตพื้นที่ในไหล่ทวีปที่อ้างสิทธิ์ทับซ้อนกันจึงน่าจะเข้าข่ายในบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 214 ซึ่งควรที่จะทำการลงประชามติเสียก่อน และมาตรา 224 ซึ่งอาจเข้าข่ายเป็นหนังสือสนธิสัญญาเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยและเขตอำนาจแห่งรัฐ ในที่นี่จึงน่าจะหมายถึงเขตแดนทางทะเลและเขตเศรษฐกิจจำเพาะ อีกทั้งตอนต้นของคำอารัมภบทใน MOU44 มีข้อความที่ควรหยิบยกขึ้นมาความว่า
"รัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยและราชอาณาจักรกัมพูชา (ต่อไปนี้เรียกว่าภาคีผู้ทำสัญญา) ปรารถนาที่จะกระชับความผูกพันแห่งมิตรภาพซึ่งมีมาช้านานระหว่างประเทศทั้งสองให้แน่นแฟ้นยิ่งขึ้น ตระหนักว่าจากผลของการอ้างสิทธิของประเทศทั้งสองในเรื่องทะเลอาณาเขตไหล่ทวีปและเขตเศรษฐกิจจำเพาะในอ่าวไทยทำให้เกิดพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อน (พื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อน) พิจารณาว่าเป็นประโยชน์สูงสุดของประเทศทั้งสองที่จะตกลงกันบนพื้นฐานที่ยอมรับได้ร่วมกันโดยเร็วสำหรับการแสวงประโยชน์ทรัพยากรปิโตรเลียมในพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนโดยเร็วที่สุด..."
จากข้อความดังกล่าวนี้จึงแสดงให้เห็นถึงเรื่องของการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตที่ภาคีผู้ทำสัญญาได้ตกลงกันในพื้นที่ที่อ้างสิทธิในไหลทวีปที่ทับซ้อนกันซึ่งก่อนหน้านี้ในการเจรจาไทยเคยยืนยันว่า การอ้างสิทธิของฝ่ายกัมพูชาไม่ถูกต้องตามกฏหมายทางทะเล (แล้วทำไมจึงถูกต้องได้)
ข้อตกลงในการทำ MOU 44 ในข้อ 2 ยังปรากฏข้อความที่น่าสนใจและเป็นการยอมรับว่า MOU44 เป็นสนธิสัญญาการพัฒนาร่วม เป็นการแบ่งเขตทะเลอาณาเขตไหล่ทวีปและเขตเศรษฐกิจจำเพาะอย่างชัดเจน ดังความที่ว่า
"2. เป็นเจตนารมย์ของภาคีผู้ทำสัญญา โดยการเร่งรัดเจรจาที่จะดำเนินการดังต่อไปนี้ไปพร้อมกัน
ก. จัดทำความตกลงสำหรับการพัฒนาร่วมทรัพยากรปิโตรเลียมซึ่งอยู่ในพื้นที่พัฒนาร่วมดังปรากฏตามเอกสารแนบท้าย (สนธิสัญญาการพัฒนาร่วม) และ ข.ตกลงแบ่งเขตซึ่งสามารถยอมรับได้ร่วมกันสำหรับทะเลอาณาเขตไหล่ทวีปและเขตเศรษฐกิจจำเพาะในพื้นที่ที่ต้องแบ่งเขตดังปรากฏตามเอกสารแนบท้าย เป็นเจตนารมย์ที่แน่นอนของภาคีผู้ทำสัญญาที่จะถือปฏิบัติตามบทบัญญัติของข้อ (ก) และ (ข) ข้างต้นในลักษณะที่ไม่อาจแบ่งแยกได้"
จะเห็นได้ว่าในข้อตกลงที่ทำขึ้นใน MOU44 ได้ยอมรับว่านี่คือสนธิสัญญาไว้อย่างไม่ต้องสงสัยและมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตที่ตรงตามบัญญัติไว้ในมาตรา 224 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ปีพุทธศักราช 2540
นอกจากนี้ในเอกสารแนบท้าย MOU44 ยังปรากฏแผนที่แสดง AREAS OF OVERLAPPING MARITIME CLAIMS (เอกสารแนบ 4) ที่แสดงความชัดเจนของการเปลี่ยนแปลงเขตแดนทางทะเลของไทยไปแล้วจากเดิมที่เคยอ้างสิทธิ์ไว้ใน ปีพ.ศ.2516
3.ข้อเสนอ
จากข้อ(1) และ ข้อ(2) ที่กระผมนำมาแสดงต่อฯพณฯท่านนายกรัฐมนตรี ซึ่งท่านคงได้เห็นแล้วว่า MOU44 นั้นขัดต่อบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยจริง และถ้าหากนำบทบัญัติในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวฉบับปีพุทธศักราช 2557 (ฉบับปัจจุบัน) ที่รัฐบาลของฯพณฯท่านกำลังใช้อยู่ในขณะนี้ นำมาเปรียบเทียบก็จะเห็นได้ว่า
มาตรา 23 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอํานาจในการทําหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือเขตพื้นท่ีนอกอาณาเขต ซึ่งประเทศไทย มีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอํานาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือจะต้องออก พระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา หรือที่กระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคม ของประเทศอย่างกว้างขวาง ต้องได้รับความเห็นชอบของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ในการน้ี สภานิติบัญญัติ แห่งชาติจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่องหนังสือสัญญาที่กระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง ตามวรรคสอง หมายถึง หนังสือสัญญาเกี่ยวกับการค้าเสรี เขตศุลกากรร่วม หรือการให้ใช้ทรัพยากรธรรมชาติ หรือทําให้ประเทศต้องสูญเสียสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติทั้งหมดหรือบางส่วน หรือการอื่นตามที่กฎหมาย บัญญัติ เมื่อมีปัญหาว่าหนังสือสัญญาใดเป็นกรณีตามวรรคสองหรือวรรคสามหรือไม่ คณะรัฐมนตรี จะขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยก็ได้ ทั้งน้ี ให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่ วันที่ได้รับคําขอ"
ดังนั้นความจริงย่อมประจักษ์ชัดว่า MOU44 นั้นขัดต่อบทบัญญัติที่ตราไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับนี้เช่นกัน และการที่จะนำเอา MOU44 ไปใช้เป็นเครื่องมือเพื่อแสวงหาปิโตรเลียมร่วมกันกับประเทศกัมพูชาย่อมเป็นสิ่งที่ไม่เหมาะสมและเป็นการไม่ชอบด้วยกฏหมายอย่างยิ่ง
ด้วยเหตุนี้กระผมจึงมีข้อเสนอดังนี้
1.ขอให้ฯพณฯท่านนายกรัฐมนตรีทำการยกเลิก/บอกเลิกMOU44 ที่ไม่ชอบด้วยกฏหมายฉบับนี้ ด้วยมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปัจจุบัน ที่กำหนดไว้ดังนี้
"ในกรณีที่หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติเห็นเป็นการจําเป็นเพื่อประโยชน์ ในการปฏิรูปในด้านต่าง ๆ การส่งเสริมความสามัคคีและความสมานฉันท์ของประชาชนในชาติ หรือเพื่อ ป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทําอันเป็นการบ่อนทําลายความสงบเรียบร้อยหรือความมั่นคงของชาติ ราชบัลลังก์ เศรษฐกิจของประเทศ หรือราชการแผ่นดิน ไม่ว่าจะเกิดขึ้นภายในหรือภายนอกราชอาณาจักร ให้หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติโดยความเห็นชอบของคณะรักษาความสงบแห่งชาติมีอํานาจสั่งการ ระงับยับยั้ง หรือกระทําการใด ๆ ได้ ไม่ว่าการกระทํานั้นจะมีผลบังคับในทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการ และให้ถือว่าคําสั่งหรือการกระทํา รวมทั้งการปฏิบัติตามคําสั่งดังกล่าว เป็นคําสั่ง หรือการกระทํา หรือการปฏิบัติท่ีชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญนี้และเป็นที่สุด ทั้งน้ี เมื่อได้ ดําเนินการดังกล่าวแล้ว ให้รายงานประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติและนายกรัฐมนตรีทราบโดยเร็ว" ซึ่งฯพณฯท่านสามารถทำได้ทันที
2. ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ (หากฯพณฯท่านมีความสงสัย) สถานะความเป็นหนังสือสนธิสัญญาที่เปลี่ยนแปลงอาณาเขตของ MOU44 ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันตามมาตรา 23 เพื่อหาแนวทางบอกเลิกคู่ภาคีในสัญญาคือ ประเทศกัมพูชา
3. เมื่อดำเนินการยกเลิก MOU44 แล้ว ขอให้ฯพณฯท่านได้สั่งการให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องด้านความมั่นคงได้ดำเนินการลาดตระเวณน่านน้ำในบริเวณพื้นที่ที่ประกาศเขตไหลทวีปที่ไทยได้ประกาศไว้ในปี พ.ศ.2516 เพื่อเป็นการพิทักษ์รักษาเขตแดนทางทะเลและเขตเศรษฐกิจจำเพาะของไทยอย่างเคร่งครัด
4. ดำเนินการเปิดการเจรจาปัญหาเขตแดนทางทะเลกับกัมพูชาใหม่ ให้ถูกต้องเหมาะสมกับความเป็นจริง บนพื้นฐานทางกฏหมายและหลักสากล แม้จะใช้เวลานานก็ไม่เป็นไร
5. การนำปิโตรเลียมขึ้นมาใช้ ควรคำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของประเทศและประชาชนทุกระดับชั้น
จึงเรียนมาเพื่อโปรดพิจารณา กระผมหวังเป็นอย่างยิ่งว่า ฯพณฯท่านนายกรัฐมนตรีจะได้รับฟังและได้อ่านจดหมายเปิดผนึกฉบับนี้ เพื่อประโยชน์สูงสุดของประเทศชาติและประชาชนคนไทย โดยดำเนินการตามที่กระผมได้ร้องขอ
ขอแสดงความนับถือ
นายเทพมนตรี ลิมปพยอม
นักวิชาการด้านประวัติศาสตร์
