จริงที่ว่า การเปิดให้ “คนนอก” (ที่ไม่ได้เป็น ส.ส.) สามารถดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ มิได้ขัดแย้งกับหลักการของระบอบประชาธิปไตยแต่อย่างไร รัฐธรรมนูญของประเทศประชาธิปไตยหลายแห่ง ก็มิได้บัญญัติห้ามเอาไว้
เมื่อมีผู้เรียกร้องประชาธิปไตย ชนชั้นนำในอดีตมักจะชี้แจงว่า ไม่เหมาะสมหรือยังไม่เหมาะสมกับประเทศไทย ชนชั้นนำในปัจจุบันถึงกับกล่าวว่าทำไมต้องไปตามก้นฝรั่ง จนดูประหนึ่งว่าระบอบประชาธิปไตยเป็นสมบัติทางชาติพันธุ์ผิวขาว (หรือบางคนก็บีบให้แคบลงเป็นแค่แองโกล-แซกซอน) ที่ผิวสีอื่นไม่ควรเอาอย่าง แต่ครั้นคนชี้ว่าข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญไทยที่ปล่อยให้ “คนนอก” ดำรงตำแหน่งหัวหน้าฝ่ายบริหารได้ ไม่เป็นประชาธิปไตย ชนชั้นนำก็กลับชี้ว่าประชาธิปไตยผิวขาวก็ไม่ได้ห้ามเอาไว้ จึงไม่ขัดกับหลักการประชาธิปไตย
คนไทยจึงไม่รู้ว่า เมื่อไรจึงควรหรือไม่ควรตามก้นฝรั่ง ต้องรอให้ชนชั้นนำสั่งอีกทีหนึ่ง
และนี่คือประชาธิปไตยแบบไทย
เพื่อให้ประชาธิปไตยพ้นจากสีผิว และไม่จำเป็นต้องตามก้นใครทั้งนั้น ไม่ว่าฝรั่งหรือชนชั้นนำ ผมคิดว่าเราควรมีความชัดเจนว่า อะไรคือหลักการของประชาธิปไตย ซึ่งควรมีลักษณะเป็นสากล และอะไรคือแบบปฏิบัติตามหลักการนั้น ซึ่งไม่จำเป็นต้องเหมือนกันในทุกสังคมประชาธิปไตย เพราะอาจปรับให้สอดคล้องกับเงื่อนไขต่างๆ ของแต่ละสังคมได้ แต่ต้องไม่ขัดกับหลักการ
ผมคิดว่าหลักการที่ขาดไม่ได้ในระบอบประชาธิปไตย และมีความเป็นสากล ต้องประกอบด้วย
1. มีหลักประกันที่มั่นคงแข็งแกร่ง ทั้งในทางทฤษฎีและปฏิบัติ ซึ่งสิทธิเสรีภาพ, เสมอภาพ, และภราดรภาพ ให้แก่พลเมืองทุกคน หลักประกันที่มั่นคงของสามสิ่งนี้ จะช่วยให้รัฐถูกควบคุมได้ การควบคุมรัฐให้ได้มีความสำคัญอย่างยิ่งในโลกสมัยใหม่ เพราะรัฐในโลกสมัยใหม่มีอำนาจมาก และอาจแทรกเข้าไปรังควานพลเมืองได้แทบจะในทุกเรื่อง ไม่เฉพาะแต่เรื่องเก็บภาษีเพียงอย่างเดียวเหมือนรัฐโบราณ พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือ รัฐชาตินั้น นอกจากมีคุณในหลายด้านแล้ว ยังอาจเป็นอันตรายมหันต์แก่มนุษยชาติได้ พลเมืองจึงต้องมีกลไกที่แข็งแกร่งและมีประสิทธิภาพในการควบคุมรัฐ เช่นฝ่ายบริหารต้องมีวาระการดำรงตำแหน่งที่ชัดเจน และต้องอยู่ภายใต้การตัดสินใจเลือกของพลเมือง (เลือกกลุ่มบุคคล, เลือกนโยบาย, เลือกวิธีการบริหาร) โดยตรง
2. อำนาจทุกอย่างในระบอบประชาธิปไตยต้องอยู่ภายใต้หลักการตรวจสอบและถ่วงดุล คืออำนาจอื่นอาจตรวจสอบ และถ่วงดุลการตัดสินใจของอำนาจนั้นๆ ได้ นอกจากอำนาจในระบบแล้ว ยังมีอำนาจทางสังคมซึ่งเป็นอำนาจของพลเมือง ก็สามารถตรวจสอบอำนาจอื่นได้ด้วย อาจจะผ่านองค์กรอิสระ, ผ่านการพินิจของสื่อ, ผ่านงานวิชาการ, ผ่านการปกครองส่วนท้องถิ่นที่ค่อนข้างเป็นอิสระในระดับหนึ่ง, ผ่านการลงประชามติ และผ่านการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง เป็นต้น
การตรวจสอบถ่วงดุลเป็นหัวใจหลักที่ขาดไม่ได้ของระบอบประชาธิปไตย และต้องมีความหมายกว้างกว่าการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างอำนาจอธิปไตยสามฝ่าย
3. ที่สุดถึงที่สุดแล้ว ปฏิเสธไม่ได้ว่าหลักการสำคัญของประชาธิปไตยย่อมรวมหลักที่ว่า มติของประชาชนคือคำตัดสินเด็ดขาด อย่างน้อยก็ในช่วงเวลาหนึ่งที่ยังยืนยันเช่นนั้น
นี่เป็นหลักการที่ชนชั้นนำไทยรับไม่ได้ที่สุด นับเป็นเวลากว่า 100 ปีที่ความคิดประชาธิปไตยเริ่มแพร่เข้าสู่ประเทศไทย ชนชั้นนำเฝ้าตั้งคำถามเกี่ยวกับคุณภาพของ “เสียงข้างมาก” เสมอมา ในระยะแรกก็เพียงแต่ชี้ว่าเสียงข้างมากยังไม่พร้อม ครั้นในเวลาต่อมาก็อ้างว่า หากเมืองไทยมีสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ก็คงมีแต่สมาชิกที่เป็นพ่อค้าเจ๊กจีน ซึ่งพอใจจะหากำไรใส่ตัวมากกว่าเห็นแก่ประโยชน์ของประเทศชาติ หรือมิฉะนั้นก็เป็นผู้ที่เคยเป็นข้าราชการระดับกลาง ซึ่งเป็นพวกกึ่งดิบกึ่งสุก (น่าประหลาดที่ใช้สำนวนฝรั่งเพื่อปกป้องอภิสิทธิ์ของชนชั้นนำไทย) มีความรู้ความชำนาญไม่พอจะบริหารบ้านเมืองได้
และในท้ายที่สุด “เสียงข้างมาก” ของนักคิด กปปส.คือชาวบ้านนอกที่ไร้การศึกษา ไม่มีความสามารถในการเลือกคนดีเข้ามาบริหารประเทศได้
นักวิชาการที่สนับสนุน กปปส.ยังเห็นด้วยว่า ระบบเลือกตั้งของระบอบประชาธิปไตยนั่นแหละคือตัวปัญหา เพราะเสียงข้างมากย่อมยกอำนาจให้แก่ใครก็ได้ที่สัญญาจะให้ผลตอบแทนทางวัตถุแก่ตนได้มากที่สุดและเร็วที่สุด โดยไม่คำนึงถึงผลเสียด้านการคลัง หรือเศรษฐกิจในระยะยาวของประเทศเลย
นโยบายที่ทำความพอใจแก่เสียงข้างมากกลายเป็นนโยบาย “ประชานิยม” การทำความนิยมแก่ “ประชา” กลับเป็นความบกพร่อง ความคิดเช่นนี้ตั้งอยู่บนทฤษฎีของ กปปส.ว่าคนไม่เท่ากัน “ประชา” หรือเสียงข้างมากคือเด็กที่ไม่ควรตามใจมากนัก นโยบายที่สร้างความพอใจแก่เสียงข้างมากจึงเป็นนโยบายที่ดีไปไม่ได้ ตรงกันข้ามกับนโยบายที่สร้างความพอใจให้แก่เสียงข้างน้อย อันประกอบด้วยดอกเตอร์ของสถาบันทางวิชาการต่างๆ เพราะพวกเขามีคุณภาพสูงกว่าคน ส่วนใหญ่
ทั้งหมดนี้ยังตั้งอยู่บนข้อสรุปที่ปราศจากการสำรวจอย่างจริงจังด้วยว่า นโยบายของเสียงข้างน้อยที่รักชาติ, เสียสละ, และทรงภูมิความรู้ ย่อมไม่ผิดพลาด หากลงมือสำรวจอย่างจริงจังจากทั่วโลก ก็จะเห็นได้ว่าเสียงข้างน้อยที่อ้างคุณสมบัติดังกล่าวนำความพินาศมาสู่บ้านเมืองมาหลายประเทศ และหากสำรวจไทยบ้าง ก็จะพบว่ากรณีไทยก็ไม่ต่างจากเขาอื่น เสียงข้างน้อยซึ่งเป็นผู้นำไทยเคยขัดขวางการเข้าสู่ความทันสมัยตามครรลองที่ควรเป็น เพื่อรักษาโครงสร้างทางสังคมตามประเพณีเอาไว้ เคยใช้เงินจนเกลี้ยงท้องพระคลังเพื่อสร้างความโอ่อ่าหรูหราให้แก่ตนเองและพรรคพวก เคยนำประเทศเข้าสู่สงครามกับฝ่ายอักษะจนแทบจะทำให้ประเทศไทยเกือบถูกยึดครองหลังสงคราม ฯลฯ
ที่สำคัญกว่าการดำเนินนโยบายผิดพลาด ซึ่งเกิดในระบอบที่เคารพเสียงข้างมากก็ได้เหมือนกันคือ ในระบอบประชาธิปไตย นโยบายที่ผิดพลาดจะถูกต่อต้านท้วงติงโดยเปิดเผยในเวลาต่อมา ก่อให้เกิดการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ในสังคม จนกระทั่งในที่สุด เสียงข้างมากก็จะเลิกสนับสนุนนโยบายที่ผิดพลาดนั้น นโยบายก็จะถูกแก้ไขปรับปรุง ระบอบที่เคารพเสียงข้างมากก็คือ มันแก้ไขตัวมันเองได้ ในขณะที่ระบอบเสียงข้างน้อยเป็นใหญ่ จะแก้ไขได้ก็ต้องรอให้ระบอบนั้นพังลง หรือใช้ความรุนแรงในการแก้ไขปรับปรุง ซึ่งไม่เป็นผลดีแก่ส่วนรวมเลย
4.จะชอบหรือไม่ก็ตาม สิทธิเสรีภาพในระบอบประชาธิปไตยวางอยู่บนปัจเจกบุคคล (เพราะรัฐชาติถูกสร้างขึ้นมาจากการรวมปัจเจกบุคคลไว้ภายใต้อำนาจรัฐเดียวกัน) นี่อาจเป็นจุดอ่อนของระบอบประชาธิปไตย ซึ่งระบอบอื่นที่อยากมีอำนาจในรัฐชาติก็ไม่มีทางเลี่ยงเหมือนกัน (แต่ก็มักใช้จุดอ่อนนี้โจมตีประชาธิปไตย) ประชาธิปไตยยอมรับจุดอ่อนอันนี้ด้วยการแก้ไขปรับปรุงในทางปฏิบัติ คือยอมรับสิทธิของ “กลุ่ม” ในรูปต่างๆ เช่น สิทธิชุมชน, สิทธิของการรวมกลุ่มฟ้องร้องคดี (class action) ซึ่งจะทำให้กระบวนการพิจารณาคดีต้องปรับเปลี่ยนไปบ้างให้เหมาะกับคดีประเภทนี้, ความเคลื่อนไหวที่แสดงทรรศนะของกลุ่มต้องได้รับความเคารพ (เช่นการประท้วง, การเรียกร้องผ่านสื่ออย่างหนาตา, เสียงโจษจัน, ศิลปกรรมเชิงประท้วงที่ได้รับความใส่ใจจากมหาชน) ฯลฯ
ดังนั้น ประชาธิปไตยจึงไม่ขัดขวางการแสดงเจตจำนงที่มีลักษณะเป็นกลุ่ม แม้จำเป็นต้องให้ผ่านกระบวนการที่นับรายหัวเป็นตัวบุคคล เช่นการหาเสียงเลือกตั้งหรือการลงประชามติ คือการรวบรวมความเห็นของปัจเจกบุคคลให้กลายเป็นความเห็นของกลุ่ม นอกจากนี้ประชาธิปไตยไม่ขัดขวางการรวมกลุ่ม จะชุมนุมกันเกิน 5 คนสักเท่าไรก็ได้ ตราบเท่าที่ไม่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของผู้อื่น
กลุ่มเป็นส่วนหนึ่งของสิทธิเสรีภาพของพลเมืองคู่กันไปกับปัจเจกบุคคล แต่เมื่อไรที่ต้องนับหัว ก็ต้องนับหัวปัจเจกบุคคลเสมอ รัฐจะขีดเส้นคนให้เป็นกลุ่มเองไม่ได้ เพราะในความเป็นจริงปัจเจกบุคคลย่อมเปลี่ยน “กลุ่ม” หรือสังกัด “กลุ่ม” มากกว่าหนึ่งเสมอ เช่นรัฐจะกำหนดว่าคนในอาชีพนี้ถือเป็นกลุ่ม ย่อมมีสิทธิเลือกผู้แทนของ “กลุ่ม” ให้เป็นผู้แทนของประชาชนทั้งหมดไม่ได้ ผู้แทนของประชาชนต้องเลือกจากปัจเจกบุคคลเสมอ ทำนองเดียวกับที่รัฐจะบอกให้ทหารทั้งหมดเลือกเบอร์อะไรก็ไม่ได้ เพราะในขณะเลือกตั้ง ทหารเป็นปัจเจกบุคคล ไม่ใช่สมาชิกของกลุ่ม แม้ความเห็นทางการเมืองของเขาถูกกล่อมเกลามาจนเหมือนกันทั้งกลุ่ม แต่เขาเลือกผู้แทนในฐานะปัจเจกบุคคล รัฐจึงมีหน้าที่ประกันว่าเขาอาจใช้สิทธิเสรีภาพของเขาในฐานะปัจเจกบุคคลได้โดยไม่ถูกบังคับควบคุมจากกลุ่ม
หลักการของประชาธิปไตยสี่ประการนี้เป็นหลักการสากล รูปแบบการปกครองและรูปแบบการบริหารจะเป็นอย่างไรก็ขึ้นอยู่กับ “เนื้อดิน” ของแต่ละสังคมซึ่งไม่เหมือนกัน
เช่นการเลือกตั้งที่จะทำให้เสียงส่วนข้างมากได้อำนาจในการตัดสินขั้นสุดท้าย มีได้หลายวิธี และพึงเลือกใช้ให้เหมาะกับเงื่อนไขต่างๆ ของแต่ละสังคม แต่จะเลือกอย่างไรก็ตาม ต้องไม่ทำลายหลักการสำคัญของระบอบประชาธิปไตย เช่นเปิดช่องให้เสียงข้างน้อยเข้ามาเป็นตัวแทนของประชาชน โดยไม่ผ่านการเลือกตั้ง
การตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างอำนาจต่างๆ ก็เช่นเดียวกัน จะวางให้สลับซับซ้อนหรือตรงไปตรงมาก็ตาม แต่อำนาจที่อาจตรวจสอบถ่วงดุลได้ต้องยึดโยงกับประชาชนโดยตรง และขอย้ำในที่นี้ว่า “โดยตรง” เป็นสิ่งที่สำคัญมาก การสร้างระบบตรวจสอบถ่วงดุลโดยเปิดให้คนบางกลุ่มมีอำนาจเหนือคนทั่วไป เลือกสรรกันเองเข้ามาทำหน้าที่นี้ ย่อมไม่ใช่การตรวจสอบถ่วงดุลในระบอบประชาธิปไตย จักรพรรดิจีนก็มีระบบตรวจสอบถ่วงดุลมากว่าพันปีแล้ว แต่นั่นไม่ใช่การตรวจสอบถ่วงดุลของระบอบประชาธิปไตย
นายกรัฐมนตรีก็เช่นกัน จะเป็น “คนนอก” ก็ได้ ไม่ผิดหลักการของประชาธิปไตย ตราบเท่าที่เขายังถูกตรวจสอบถ่วงดุลอย่างอิสระจากองค์กรและสังคมอยู่ แต่นายกฯ “คนนอก” มีความเหมาะสมกับ “เนื้อดิน” ของสังคมไทยหรือไม่ ต้องย้อนกลับไปดูจากประสบการณ์ทางการเมืองของไทยในอดีต
รัฐธรรมนูญไทยนับตั้งแต่ฉบับแรก ไม่เคยกำหนดว่านายกรัฐมนตรี (หรือประธานของคณะกรรมการราษฎร) ต้องเป็น ส.ส.มาก่อน จนกระทั่งได้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2534 หลังจากได้เกิดเหตุการณ์พฤษภามหาโหด 2535 แล้ว รัฐสภาจึงได้ผ่านมติแก้ไขรัฐธรรมนูญบังคับให้ผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. อันเป็นหลักการที่รัฐธรรมนูญ 2540 รับเอาไป
ตลอดเวลาที่ไม่ได้กำหนดให้นายกฯ ต้องเป็น ส.ส. (ไม่นับช่วงที่ประเทศตกอยู่ใต้อำนาจของคณะรัฐประหาร หรือไม่มีรัฐธรรมนูญ) เรามีนายกรัฐมนตรีหลายคนที่อยู่พ้นออกไปจากการตรวจสอบถ่วงดุลขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ และของสังคม จอมพล ป.พิบูลสงคราม ระหว่างดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี 2481-87 เป็นผู้บัญชาการกองทัพไทย (ผบ.สส.ในสมัยหลัง) อำนาจทางทหารของท่าน เป็นสิ่งที่ไม่แต่คณะราษฎรเท่านั้นที่ต้องพึ่ง หากรวมถึงระบอบรัฐสภาไทยทั้งหมดนั่นแหละต้องพึ่ง เพื่อป้องกันการต่อต้านการปฏิวัติของกลุ่มอำนาจเดิม ซึ่งกระทำกันหลายรูปแบบทั้งอย่างสะอาดและอย่างโสมม แม้กระนั้นพรรคฝ่ายค้านในสภาซึ่งมีจำนวนน้อยก็ยังพยายามทำหน้าที่ของตนอย่างเต็มที่ จอมพล ป.เลี่ยงไปบริหารด้วยพระราชกฤษฎีกาแทนการออกเป็น พ.ร.บ.ในหลายเรื่อง สื่อมวลชนที่คัดค้านนโยบายหลายสำนัก ถูกรัฐบาลบีบเจ้าของให้เปลี่ยนกอง บก. หรือแทรกแซงสื่อ
หลังรัฐประหาร 2490 อำนาจเถื่อนของคณะรัฐประหารทำให้รัฐบาลไม่ถูกใครตรวจสอบถ่วงดุลได้เลย อดีต รมต., นักการเมืองฝ่ายค้าน, ผู้นำของชาวมลายูมุสลิม ถูกสังหารอย่างอุกอาจ สภาวะตรวจสอบไม่ได้นี้ยังดำรงสืบมาจนปลายยุคจอมพล ป. เมื่อกลุ่มผู้มีอำนาจแตกร้าวจนเป็นที่รู้ทั่วกันไปแล้ว จอมพล ป.จึงต้องเปิดเสรีสื่อและการชุมนุมของประชาชน เพื่อคานอำนาจคู่แข่ง
พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ซึ่งดำรงตำแหน่งนายกฯ คนนอกสืบเนื่องกันถึง 8 ปีก็เช่นกัน พลเอกเปรมเป็นท่อ (conduit) ต่ออำนาจนอกระบบทั้งจากกองทัพและองค์กรอื่นๆ เข้ามากำกับควบคุมการเมืองไทย และด้วยเหตุดังนั้น พลเอกเปรมจึงอยู่พ้นออกไปจากการตรวจสอบของระบบและสังคม แม้แต่สภาจะเปิดอภิปรายทั่วไปยังทำไม่ได้ ไม่พูดถึงสื่อซึ่งหากล้วงลึกนัก กอง บก.ก็อาจได้รับคำเตือน หรือคำแนะนำให้เปลี่ยนนักข่าวหรือคอลัมนิสต์คนนั้นไปเสีย
การมีนายกรัฐมนตรีที่ใครๆ นับตั้งแต่พรรคการเมืองไปถึงสังคมในวงกว้างไม่อาจตรวจสอบถ่วงดุลได้นั่นแหละ ขัดกับหลักการประชาธิปไตยโดยตรง
ในโครงสร้างอำนาจทางการเมืองของไทย ซึ่งชนชั้นนำยังสงวนอำนาจไว้มาก จึงหลีกเลี่ยงได้ยากที่นายกฯ คนนอกจะต้องเป็นท่อต่ออำนาจของชนชั้นนำเข้ามากำกับควบคุมการเมือง (โดยไม่ต้องรับผิดชอบต่อใครเลย) การพูดว่าการมีนายกฯ คนนอกไม่ขัดกับหลักการประชาธิปไตย จึงไม่มีความหมายอะไร เพราะพูดโดยไม่มีบริบท หากนำมาใช้กับเมืองไทยซึ่งมีบริบททางการเมืองที่เอื้อให้ชนชั้นนำลิดรอนสิทธิประชาธิปไตยอยู่แล้ว ก็อาจทำให้สูญเสียหลักการประชาธิปไตยไปได้
แม้เป็นคำพูดที่ไม่ผิด แต่ก็ถูกเพียงครึ่งเดียว อีกครึ่งที่เหลือก็คือ แม้บังคับให้นายกฯ ต้องไม่เป็นคนนอก ก็หาได้ขัดกับหลักการประชาธิปไตยแต่อย่างใดไม่
