ในท่ามกลางความไม่แน่นอนของสถานการณ์ทางการเมืองที่มาพร้อมกับข่าวเรื่องการปรับคณะรัฐมนตรีนั้น นายกรัฐมนตรี พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา กลับใช้มาตรา 44 ออกคำสั่งของหัวหน้า คสช.ที่ 51/ 2560 เรื่อง
“การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” สาระของกฎหมายฉบับนี้ดูจะถูกกลบด้วยข่าว “ครม.ประยุทธ์ 5” และข่าวการเสียชีวิตของนักเรียนเตรียมทหาร จนเสมือนว่าคำสั่งนี้อาศัยสถานการณ์การเมืองดังกล่าวเป็นเครื่องอำพรางตัวเอง และออกมาในขณะที่สื่อและสังคมดูจะสนใจประเด็นทางการเมืองเรื่องอื่นมากกว่า ทั้งที่สาระของการแก้ไขครั้งนี้มีนัยสำคัญต่ออนาคตของทหารกับการเมืองและความเป็นไปของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในวันข้างหน้าเป็นอย่างยิ่ง และแทนที่กฎหมายฉบับนี้จะใช้กระบวนการผ่านทาง สนช. เพื่อให้กฎหมายออกมาในรูปแบบของพระราชบัญญัติ แต่กลับใช้คำสั่งของมาตรา 44 เป็นช่องทางแทน
ทหารผู้ควบคุมงานความมั่นคง
กฎหมายฉบับนี้แต่เดิมเรียกกันโดยทั่วไปว่า
“พ.ร.บ.ความมั่นคง” เจตนารมณ์ของกฎหมายนี้แต่เดิมก็เพื่อใช้ในการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ แต่กฎหมายนี้ยังไม่เคยถูกปรับแก้ไข จนกระทั่งถึงยุคของรัฐบาลรัฐประหารของ คสช. รัฐบาลให้เหตุผลว่ามีความจำเป็นต้องแก้ไขเพราะ (1) ภัยคุกคามด้านความมั่นคงเปลี่ยนแปลงรูปแบบ (2) ภัยนี้อาจเกิดขึ้นได้ทั้งภายนอกและภายในประเทศ (3) ภัยดังกล่าวอาจเกิดจากการกระทำของบุคคลหรืออาจเกิดจากธรรมชาติ
ภายใต้ความเปลี่ยนแปลงของปัญหาภัยคุกคามเช่นนี้ รัฐบาลจึงตัดสินใจให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) เข้ามาเป็นผู้แก้ไขสถานการณ์ภัยคุกคามดังกล่าว และทั้งยังให้ กอ.รมน.เป็น “แม่ข่าย” ของการปฏิบัติการด้านความมั่นคงและการป้องกันบรรเทาสาธารณภัย ซึ่งการนำเสนอบทบาทใหม่เช่นนี้ต้องถือเป็นเรื่องใหญ่ และการแก้ไขกฎหมายดังกล่าวจึงเป็นการ “รื้อใหญ่” และทำให้ กอ.รมน.มีสถานะเป็น
“ผู้ควบคุมงานความมั่นคง” ของประเทศไว้ทั้งหมด และที่สำคัญ สำนักงบประมาณยังมีหน้าที่ต้องจัดสรรงบสนับสนุนการดำเนินการตามแผนป้องกันและแก้ไขปัญหาภัยคุกคามของ กอ.รมน. [ข้อ 2 (2)] และในการนี้ยังกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องส่งเจ้าหน้าที่ของตนตามที่ถูกร้องขอมาปฏิบัติหน้าที่ใน กอ.รมน. (ข้อ 3 มาตรา 9)
ในเชิงโครงสร้าง กฎหมายใหม่ฉบับนี้ได้รวมรัฐมนตรี ปลัดกระทรวง และผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานความมั่นคงต่างๆ เข้ามาไว้เป็น “คณะกรรมการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” (ข้อ 4 มาตรา 10) อันทำให้เสมือนว่า กอ.รมน.กำลังทำหน้าที่เป็นสำนักงานสภาความมั่นคงแห่งติ (สมช.) และยิ่งดูสาระสำคัญในข้อ 4 ก็ยิ่งชัดเจนว่าคำสั่งนี้กำลังทำให้เกิดสภาความมั่นคงแห่งชาติอีกแบบ (คู่ขนานกับสภาความมั่นคงแห่งชาติที่มีอยู่แต่เดิม)
ผลจากการนี้ทำให้เห็นถึงการขยายบทบาทของทหารไทยในยามสันติอย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อนในการควบคุมงานความมั่นคงทั้งระบบ จนคล้ายกับการจัดตั้งรัฐบาลคณะเล็กในอีกรูปแบบหนึ่ง
การขยายบทบาทของทหารยามสันติ
ในเชิงสาระ การขยายบทบาทเช่นนี้เห็นได้อย่างชัดเจนจากการปรับเปลี่ยนนิยาม โดยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรมีความหมายว่า “การดำเนินการเพื่อป้องกัน ควบคุม แก้ไข และฟื้นฟูสถานการณ์ใดที่เป็นภัย หรืออาจเป็นภัยอันเกิดจากบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่ก่อให้เกิดความไม่สงบสุข ทำลาย หรือทำความเสียหายต่อชีวิต ร่างกาย หรือทรัพย์สินของประชาชนหรือของรัฐ รวมถึงในกรณีที่เกิดหรือคาดว่าจะเกิดสาธารณภัยตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยให้กลับสู่ภาวะปกติเพื่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือความมั่นคงของรัฐ” (ข้อ 1)
หากพิจารณาจากการกำหนดนิยามใหม่เช่นนี้ภารกิจของ กอ.รมน.กำลังจะกลายเป็นงานแบบ
“ครอบจักรวาล” เพราะคำสั่งนี้เปิดโอกาสให้ กอ.รมน.กำหนดเองว่า “สถานการณ์ใดที่เป็นภัยหรืออาจเป็นภัย” ซึ่งเท่ากับเปิดช่องทางให้เกิดการตีความได้อย่างไม่จำกัด อันจะทำให้กองทัพในอนาคตสามารถมีบทบาทกว้างขวางอย่างไม่เคยเป็นมาก่อน เพราะเราจะไม่สามารถควบคุมการตีความของฝ่ายทหารเช่นนี้ได้เลย หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ การนิยามใหม่ตามข้อ 1 ของกฎหมายนี้ก็คือการเปิดช่องทางให้กองทัพดำรงบทบาทอย่างรอบด้านไว้ได้โดยไม่จำเป็นต้องมีสถานการณ์สงครามรองรับ เพราะโดยปกติเป็นที่ยอมรับกันว่า กองทัพจะสามารถขยายและดำรงบทบาทแบบรอบด้านไว้ในสังคมได้ก็เป็นเงื่อนไขยามสงคราม แต่สถานการณ์ปัจจุบันของสังคมไทยไม่อยู่ในภาวะสงคราม คำสั่งฉบับนี้กลับขยายบทบาทของทหารอย่างมากผ่าน กอ.รมน. สภาวะเช่นนี้อาจทำให้ถูกตีความได้ว่า กอ.รมน.ในอนาคตกำลังกลายเป็น
“รัฐบาลน้อย” ที่ควบคุมประเทศผ่านการตีความปัญหาความมั่นคงได้อย่างไม่จำกัด
การขยายบทบาทเช่นนี้ยังครอบคลุมไปถึงงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย เพราะนิยามใหม่ได้กำหนดให้ กอ.รมน.เข้าไปทำภารกิจในงานเช่นนี้อีกด้วย แต่เดิมงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเป็นงานการป้องกันของฝ่ายพลเรือน (หรือที่เรียกว่างาน “civil defense”) แต่คำสั่งนี้เท่ากับเปิดบทบาทใหม่ให้ กอ.รมน.เข้าไปคุมงานนี้แทนกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (สังกัดกระทรวงมหาดไทย) และคงต้องตระหนักว่าคำว่า
“สาธารณภัย” มีนิยามอย่างกว้างขวาง ไม่ว่าจะเป็นอัคคีภัย วาตภัย อุทกภัย ภัยแล้ง โรคระบาด ภัยธรรมชาติ อุบัติภัย และยังมีขอบเขตรวมถึงภัยทางอากาศ และการก่อวินาศกรรม ซึ่งงานนี้เป็นภารกิจกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยโดยตรง แต่โดยคำสั่ง คสช. งานนี้จะถูกโอนไปไว้ภายใต้การควบคุมของ กอ.รมน. อันเท่ากับว่าในอนาคต กอ.รมน.จะเป็นผู้ดำเนินการและจัดทำแผนงานด้านการป้องกันภัยเช่นนี้โดยตรง
ซึ่งเท่ากับการส่งสัญญาณว่า กอ.รมน.จะเป็นผู้จัดการงานนี้แทนกระทรวงมหาดไทย (นอกเหนือจากการเป็นสภาความมั่นคงดังที่กล่าวแล้วในข้างต้น) และในการนี้ยัง “ให้สำนักงบประมาณจัดสรรงบประมาณให้เป็นไปตามแผนและแนวทางนั้นด้วย” (หมายถึงแผนและแนวทางที่ กอ.รมน.ได้จัดทำขึ้น)
ซุปเปอร์กระทรวง
หากพิจารณาสาระของคำสั่งและการสั่งการให้สำนักงบประมาณจัดงบประมาณสนับสนุนการดำเนินการของ กอ.รมน. แล้ว ก็อาจกล่าวได้ว่าองค์กรนี้กำลังกลายเป็น “ซุปเปอร์กระทรวง” ในระบบบริหารราชการแผ่นดินของไทย เพราะมีภารกิจแบบครอบคลุมทุกเรื่อง ในอีกด้านหนึ่งก็อาจตีความได้ว่า กอ.รมน.กำลังจะถูกสร้างให้เป็นดัง “Homeland Security” ซึ่งเป็นองค์กรความมั่นคงภายในของรัฐบาลสหรัฐอเมริกา และถือกำเนิดขึ้นหลังจากเหตุการณ์การโจมตีสหรัฐ ในวันที่ 11 กันยายน 2544 แต่การจัดตั้งองค์กรนี้ของสหรัฐเกิดขึ้นเพราะกระทรวงกลาโหมและกระทรวงมหาดไทยอเมริกันไม่ได้มีบทบาทความมั่นคงภายในเช่นในแบบของไทย หลังเหตุการณ์ดังกล่าว รัฐบาลอเมริกันจึงต้องจัดตั้งหน่วยงานนี้ขึ้น
ดังนั้น การขยายบทบาทของ กอ.รมน. เช่นนี้จึงกลายเป็นปัญหาในตัวเองอย่างมาก เว้นเสียแต่การขยายบทบาทภายใต้คำสั่งนี้เป็นไปเพื่อการคงบทบาทของกองทัพไว้ในสังคมได้ โดยไม่จำเป็นต้องกังวลว่าการเมืองไทยจะเป็นรูปแบบใดในอนาคต เพราะไม่ว่าการเมืองจะเป็นเช่นไร กองทัพก็จะมีบทบาทแบบ “ครอบจักรวาล” และมีภารกิจแบบ “ไร้ขีดจำกัด” ได้ตลอดเวลา
ฉะนั้น “ซุปเปอร์ กอ.รมน.” จะเป็นหลักประกันต่อการมีบทบาทเช่นนี้ในอนาคต ซึ่งเท่ากับการส่งสัญญาณว่านอกจากการถอนตัวของทหารออกจากการเมืองไทยจะเป็นสิ่งที่ไทยเป็นไปไม่ได้แล้ว การลดบทบาทของทหารในการเมืองก็เป็นเรื่องที่ยากลำบากเช่นกันด้วย!
