คำอภิปราย ของ"คำนูน สิทธิสมาน"ในการอภิปราย งบประมาณ ๒๕๕๖ (๗ต.ค.๕๖)

คำอภิปราย ของ"คำนูน สิทธิสมาน"ในการอภิปราย งบประมาณ ๒๕๕๖ (๗ต.ค.๕๖)

..........

กราบเรียน ท่านประธานวุฒิสภา และท่านสมาชิกวุฒิสภา

กระผม นายคำนูณ สิทธิสมาน สมาชิกวุฒิสภา ในฐานะรองประธานคนที่ 1 คณะกรรมาธิการการเงิน การคลัง การธนาคารและสถาบันการเงิน วุฒิสภา ขอรายงานผลการศึกษาร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ซึ่งคณะกรรมาธิการได้รับมอบหมายจากคณะกรรมาธิการวิสามัญกิจวุฒิสภาให้พิจารณาศึกษา ตามข้อบังคับการประชุมวุฒิสภาฯ ข้อ ๑๓๖ นั้น

จากการพิจารณาศึกษาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้ว่าคณะกรรมาธิการจะ “เห็นด้วยในหลักการ” กับการดำเนินตามโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ แต่จากการพิจารณาศึกษาในรายละเอียด คณะกรรมาธิการมีข้อสังเกตและข้อเสนอแนะ ดังนี้

๑. รัฐบาลควรต้องมีการศึกษาการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งจากประสบการณ์ของต่างประเทศว่าควรเป็นการลงทุนโดยภาครัฐหรือภาคเอกชน พร้อมทั้งศึกษาความคุ้มค่าทางการเงิน เศรษฐกิจ สังคม ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และสุขอนามัยอย่างละเอียดรอบคอบ ทั้งนี้ เพื่อให้การลงทุนดังกล่าวเกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติและประชาชน

๒. การใช้จ่ายเงินในโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศตามร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้เป็นการใช้จ่าย “เงินของแผ่นดิน” ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๖๙ วรรคแรก อย่างแน่นอนที่สุด

แม้ว่าทางฝ่ายรัฐบาลจะได้ชี้แจงมาโดยตลอดว่าเมื่อร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระ ทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... มาตรา ๖ กำหนดให้นำเงินที่ได้จากการกู้ไปใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์ในการกู้
โดยไม่ต้องนำ ส่งคลังตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง

หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ เงินที่ได้รับมาจากการกู้เงินดังกล่าวไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน จึงไม่มีสถานะเป็น “เงินแผ่นดิน” ดังนั้น การใช้จ่ายเงินดังกล่าว จึงไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๑๖๙

ทั้งนี้ เป็นไปตามนัยบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ ๘๘๘/๒๕๕๒ เรื่อง การใช้จ่ายเงินตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง ๒๕๕๕ สรุปว่า การที่มาตรา ๓ และมาตรา ๔ แห่งพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. ๒๕๕๒ ได้บัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินในนามรัฐบาลไทยเพื่อนำไปใช้ในการดำเนินมาตรการฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยไม่ต้องนำส่งคลังตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง จึงทำให้เงินกู้ที่ได้รับมาจากการกู้ตามพระราชกำหนดนี้เฉพาะส่วนที่คณะรัฐมนตรีไม่ได้มีมติให้สมทบเงินคงคลังไม่เป็นเงินแผ่นดิน

ดังนั้นการใช้จ่ายเงินตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง ๒๕๕๕ จึงไม่ใช่การจ่ายเงินแผ่นดินตามนัยมาตรา ๑๖๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยก็ตาม

แต่คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑๒) ก็ได้มีการระบุข้อความไว้ในตอนท้ายของบัน ทึกฉบับนี้ว่า เนื่องจากข้อหารือนี้เป็นปัญหาเกี่ยวกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญที่จะเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัย ดังนั้น การให้ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑๒) ในกรณีนี้ จึงเป็นไปเพื่อประโยชน์แก่ทางราชการในการบริหารราชการแผ่นดินเท่านั้น แต่การวินิจฉัยชี้ขาดเป็นที่สุดย่อมเป็นอำ นาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญ

นอกจากนี้ แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะได้เคยมีคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ ๑๑/๒๕๕๒ เรื่องพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. ๒๕๕๒ เป็นไปตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่งและวรรคสอง หรือไม่ และที่ ๕/๒๕๕๕ เรื่อง พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๕ เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่งและวรรคสองหรือไม่ สรุปว่า การตราพระราชกำหนดทั้ง ๒ ฉบับดังกล่าวของ ๒ รัฐบาลต่างพรรคเป็นไปตามรัฐธรรมนูญก็ตาม

แต่ก็เป็นการวินิจฉัยแต่เฉพาะในประเด็นตามมาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่งและวรรคสอง กล่าวคือ การตราพระราชกำหนดทั้ง 2 ฉบับดังกล่าวเป็นกรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจและป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ และเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้เท่านั้น

แต่ศาลรัฐธรรมนูญยังไม่มีการวินิจฉัยในประเด็นที่ว่า การที่พระราชกำหนดทั้ง ๒ ฉบับดังกล่าว บัญญัติให้มีการกู้เงินและนำเงินที่ได้รับมาจากการกู้เงินไปใช้จ่ายนั้น ถือเป็น “การจ่ายเงินแผ่นดิน” และเป็นการใช้จ่าย “เงินรายได้ของหน่วยงานของรัฐใดที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน” ที่ต้องอยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๑๖๙ และมาตรา ๑๗๐ หรือไม่

ดังนั้น เมื่อปัจจุบันศาลรัฐธรรมนูญยังไม่เคยมีคำวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าวเป็นที่ยุติแล้ว คณะกรรมาธิการฯจึงยังคงมีความเห็นว่า

คำว่า “เงินแผ่นดิน” นั้น หมายถึง เงินที่ประชาชนทั้งประเทศเป็นเจ้าของโดยส่วนรวม และเงินของหน่วยงานของรัฐทุกแห่งย่อมมีสถานะเป็นเงินแผ่นดินในทันทีที่ได้รับมา ทั้งนี้ ไม่ว่าจะได้มีการนำเงินนั้นส่งเป็นเงินคงคลังแล้วหรือไม่ก็ตาม

อันแสดงให้เห็นว่าคำว่า “เงินแผ่นดิน” ย่อมมีความหมายกว้างกว่าคำว่า “เงินคงคลัง”

ดังนั้น เงินรายได้ที่ได้รับมาจากการกู้เงินตามร่างพระราชบัญญัตินี้ ย่อมมีสถานะเป็นเงินแผ่นดิน และตกอยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๑๖๙ และมาตรา ๑๗๐

และแม้จะยังไม่เคยมีการวินิจฉัยจากศาลรัฐธรรมนูญ และ/หรือตุลาการรัฐธรรมนูญมาก่อนก็ตาม แต่จากการศึกษาของคณะกรรมาธิการ พบว่ามีร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ขัดรัฐธรรมนูญชัดแจ้ง

ประเด็นเกี่ยวกับการขัดหรือแย้งต่อมาตรา ๑๖๙ วรรคหนึ่ง

ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๑๖๙ วรรคหนึ่ง ได้บัญญัติถึงหลักการสำคัญในการ “จ่ายเงินแผ่นดิน” ไว้ว่า จะกระทำได้ก็เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมาย ๔ ลักษณะ กล่าวคือ (๑) กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย (๒) กฎหมายว่าด้วยวิธี การงบประมาณ (๓) กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือ (๔) กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง เว้นแต่ในกรณีจำเป็นเร่งด่วน รัฐบาลจะจ่ายไปก่อนก็ได้ แต่ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ

เมื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้แล้ว คณะกรรมาธิการมีความเห็น ดังนี้

(๑) ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมิได้มีเนื้อหาสาระสำคัญแต่เพียงการกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเท่านั้น หากแต่มีการกำหนดให้มีการใช้จ่ายเงินแผ่นดินที่ได้รับมาจากการกู้เงินตามพระราชบัญญัตินี้ ในการดำเนินโครงการต่าง ๆ ตามยุทธศาสตร์และแผนงาน และภายในวงเงินที่กำหนดไว้ในบัญชีท้ายร่างพระราชบัญญัตินี้ รวมทั้งการนำเงินที่ได้รับมาจากการกู้เงินดังกล่าวไปให้กู้ต่อแก่หน่วยงานของรัฐเพื่อนำไปใช้จ่ายในการดำเนินโครงการตามยุทธศาสตร์และแผนงานดังกล่าว ทั้งนี้โดยไม่ต้องนำส่งคลังตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง (ร่างมาตรา ๕ ร่างมาตรา ๖ ร่างมาตรา ๑๒ ร่างมาตรา ๑๕ และร่างมาตรา ๑๗) ซึ่งมีลักษณะเป็นการกำหนดให้มีการกู้และนำเงินที่ได้รับมาจากการกู้เงินไปใช้จ่ายควบคู่กันไปอย่างมีนัยสำ คัญและไม่สามารถแบ่งแยกจากกันได้

ดังนั้น เมื่อร่างพระราชบัญญัตินี้เป็นเพียงร่างพระราชบัญญัติทั่วไป มิได้มีลักษณะเป็นร่างพระราชบัญญัติที่เป็นกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง การที่กำหนดให้มีการจ่ายเงินแผ่นดินที่ได้รับมาจากการกู้เงินดังกล่าว จึงย่อมเป็นการขัดหรือแย้งต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๑๖๙ วรรคหนึ่ง

(๒) สำหรับข้อยกเว้นของการจ่ายเงินแผ่นดิน โดยไม่ต้องอาศัยอำนาจตามกฎหมาย ๔ ลักษณะดังกล่าว ตามบทบัญญัติมาตรา ๑๖๙ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่บัญญัติไว้ว่า เว้นแต่ในกรณีจำเป็นเร่งด่วน รัฐบาลจะจ่ายเงินแผ่นดินไปก่อนก็ได้ แต่ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัตินั้น หมายถึง การจ่ายเงินคงคลังว่าด้วยเงินแผ่นดิน ในกรณีมีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็วตามพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. ๒๔๙๑ มาตรา ๗ ในกรณีที่กำหนดไว้ ๕ กรณี และแม้ว่ากรณีหนึ่งในนั้นคือ

“มีกฎหมายใด ๆ ที่กระทำให้ต้องจ่ายเงินเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายนั้น ๆ และมีความจำ เป็นต้องจ่ายโดยเร็ว”

แต่ก็มิใช่กรณีตามร่างพระราชบัญญัตินี้ ทั้งนี้ เพราะการจ่ายเงินจำนวนสองล้านล้านบาทเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศตามร่างพระ ราชบัญญัตินี้นั้น มิได้เป็นกรณีจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็วในคราวเดียวหรือภายในระยะเวลาจำกัด หากแต่มีลักษณะเป็นการทยอยจ่ายเงินภายในกำหนดเวลาไม่เกินวันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๖๓ (ตามร่างมาตรา ๕) ดังนั้น กรณีจึงไม่เข้าข้อยกเว้นที่คณะรัฐมนตรีจะเสนอร่างพระราชบัญญัตินี้ได้ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมายดังกล่าว

(๓) คณะกรรมาธิการฯมีข้อสังเกตเพิ่มเติมว่า เมื่อรัฐบาลไม่มีความจำเป็นที่จะต้องจ่าย เงินจำนวน 2 ล้านล้านบาทในคราวเดียวหรือภายในเวลาจำกัดอันสั้นดังกล่าวแล้ว รัฐบาลจึงสามารถบริหารจัดการงบประมาณเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนา คมขนส่งของประเทศที่กำหนดไว้ในยุทธศาสตร์และแผนงานต่าง ๆ ในบัญชีท้ายร่างพระราชบัญญัตินี้ทั้งหมดได้ตามวิธีการงบประมาณปกติที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ และพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘ ดังนี้

วิธีที่หนึ่ง การตั้งงบประมาณรายจ่ายข้ามปี

ตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฯ มาตรา ๔ บทนิยามความหมายของคำว่า“งบประมาณรายจ่ายข้ามปี” ประกอบกับมาตรา ๑๑ บัญญัติไว้ว่า งบประมาณรายจ่ายข้ามปีหมายความว่า งบประมาณรายจ่ายที่ใช้ได้เกินปีงบประมาณ ตามวัตถุประสงค์และภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย และมีได้ในกรณีที่คาดว่าจะใช้งบประมาณรายจ่ายให้เสร็จทันภายในปีงบประมาณไม่ได้ รวมทั้งการตั้งงบประมาณรายจ่ายข้ามปีนี้ ต้องกำหนดเวลาสิ้นสุดไว้ด้วย ดังนั้น คณะรัฐมนตรีจึงอาจตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศที่กำหนดไว้ในยุทธศาสตร์และแผนงานต่าง ๆ ในบัญชีท้ายร่างพระราชบัญ ญัตินี้ไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณใด โดยการตั้งไว้เป็นงบประมาณรายจ่ายข้ามปี เพื่อให้มีผลผูกพันไว้เบิกจ่ายในปีงบประมาณต่อ ๆ ไป จนกว่าจะเสร็จสิ้นการดำเนินโครงการตามยุทธศาสตร์และแผนงานต่าง ๆ ดังกล่าวทั้ง หมด

วิธีที่สอง การตั้งงบประมาณรายจ่ายผูกพันข้ามปีและเงินเผื่อเหลือเผื่อขาด

ตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฯ มาตรา ๒๓ วรรคหนึ่งและวรรคสาม บัญญัติไว้เป็นหลักการสำคัญว่า ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจจะจ่ายเงินหรือก่อหนี้ผูกพันได้แต่เฉพาะตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือพระ ราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือตามอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่น และเมื่อพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีหรือพระราชบัญญัติงบประมาณราย จ่ายเพิ่มเติมแล้วแต่กรณี ใช้บังคับแล้ว ให้สำนักงบประมาณรวบรวมรายการงบประ มาณรายจ่าย ซึ่งจะต้องก่อหนี้ผูกพัน และวงเงินที่คาดว่าจะต้องก่อหนี้ผูกพันงบประ มาณรายจ่ายประจำปีต่อ ๆ ไป พร้อมทั้งจำนวนเงินเผื่อเหลือเผื่อขาด เสนอให้คณะ รัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติการก่อหนี้ผูกพันภายใน ๖๐ วัน นับแต่วันที่พระราชบัญญัติดัง กล่าวใช้บังคับ

ดังนั้น คณะรัฐมนตรีจึงอาจตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อการพัฒนาโครง สร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศที่กำหนดไว้ในยุทธศาสตร์และแผนงานต่าง ๆ ในบัญชีท้ายร่างพระราชบัญญัตินี้ทั้งหมดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำ ปีงบประมาณหรือร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมประจำปีงบประ มาณใด โดยการตั้งงบประมาณรายจ่ายผูกพันข้ามปีดังกล่าว เพื่อให้มีผลผูกพันไว้เบิก จ่ายในปีงบประมาณต่อ ๆ ไป จนกว่าจะเสร็จสิ้นการดำเนินโครงการตามยุทธศาสตร์และแผนงานต่าง ๆ ดังกล่าวทั้งหมด

อนึ่ง ในการตั้งงบประมาณรายจ่ายข้ามปีหรืองบประมาณรายจ่ายผูกพันข้ามปี และเงินเผื่อเหลือเผื่อขาดเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศดังกล่าว หากมีผลทำให้ต้องขาดดุลงบประมาณรายจ่ายหรืองบประมาณรายจ่ายเพิ่ม เติมประจำปีงบประมาณแล้ว กระทรวงการคลังย่อมมีอำนาจกู้เงินตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฯ ประกอบกับพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะฯ แต่จะเป็นการกู้เงินในระบบงบประมาณตามปกติภายใต้วงเงินดังนี้

(๑) การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณหรือเมื่อมีรายจ่ายสูงกว่ารายได้ตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฯ มาตรา ๙ ทวิ ประกอบกับพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะฯ มาตรา ๒๐ วรรคหนึ่ง (๑) และมาตรา ๒๑ บัญญัติให้กู้เป็นเงินบาทไม่เกินวงเงิน ดังนี้

(๑.๑) ร้อยละ ๒๐ ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และ

(๑.๒) ร้อยละ ๘๐ ของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนเงินต้น

(๒) การกู้เงินเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธาร ณะฯ มาตรา ๒๐ วรรคหนึ่ง (๒) และมาตรา ๒๒ บัญญัติให้กู้เป็นเงินตราต่างประเทศได้ไม่เกินร้อยละ ๑๐ ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี

คณะกรรมาธิการมีความเห็นว่า วงเงินตามเพดานเงินกู้ดังกล่าวทั้งหมด ย่อมมีเพียง พอต่อความจำเป็นในการกู้เงินเพื่อนำมาใช้จ่ายในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศที่กำหนดไว้ในยุทธศาสตร์และแผนงานต่าง ๆ ในบัญชีท้ายร่างพระราชบัญญัตินี้ ซึ่งเป็นการทยอยจ่ายในแต่ละปีงบประมาณได้อยู่แล้ว

ประเด็นเกี่ยวกับการขัดหรือแย้งต่อมาตรา ๑๗๐

ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๑๗๐ บัญญัติไว้ว่า การใช้จ่าย “เงินรายได้” ของหน่วยงานของรัฐใด “ที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน” ต้องอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังตามหมวด ๘ ว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณ ได้แก่ มาตรา ๑๖๖ มาตรา ๑๖๗ มาตรา ๑๖๘ และมาตรา ๑๖๙ ประการสำคัญ เนื่องจากในปัจจุบันยังมิได้มีการตรากฎหมายการเงินการคลังของรัฐเพื่อกำหนดกรอบวินัยการเงินการคลังตามมาตรา๑๖๗ วรรคสาม ซึ่งจะมีการบัญญัติถึงหลักเกณฑ์เกี่ยว กับการจัดหารายได้ การกำหนดแนวทางในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน การก่อหนี้หรือการดำเนินการที่ผูกพันทรัพย์สินหรือภาระทางการเงินของรัฐ และการอื่นที่เกี่ยวข้อง ซึ่งจะต้องใช้เป็นกรอบในการจัดหารายได้ กำกับการใช้จ่ายเงินตามหลักการรักษาเสถียรภาพ พัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน และความเป็นธรรมในสังคม ดังนั้น การจ่ายเงินรายได้ของหน่วยงานของรัฐใดที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่น ดิน ซึ่งยังคงมีสถานะเป็น “เงินแผ่นดิน” อย่างหนึ่งดังกล่าวแล้วจึงต้องยึดถือและปฏิบัติตามมาตรา ๑๖๙ วรรคหนึ่งอย่างเคร่งครัด

เมื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครง สร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศฯ แล้ว ตามร่างมาตรา ๖ กำหนดให้นำเงินที่ได้จากการกู้ตามร่างพระราชบัญญัตินี้ ไปใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์ในการกู้ โดยไม่ต้องนำส่งคลังตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง ดังนั้น เงินรายได้ที่ได้จากการกู้ดังกล่าวจึงมีสถานะเป็น “เงินรายได้ของหน่วยงานของรัฐใดที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน” ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณา จักรไทย มาตรา ๑๗๐ และเป็น “เงินแผ่นดิน” อย่างหนึ่ง

การที่ร่างพระราชบัญญัตินี้กำหนดให้มีการใช้จ่ายเงินกู้ดังกล่าวอันเป็นการขัดหรือแย้งต่อมาตรา ๑๖๙ วรรคหนึ่ง ย่อมเป็นการใช้จ่ายเงินดังกล่าวที่ไม่อยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังที่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย หมวด ๘ ว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณ อันเป็นการขัดหรือแย้งต่อมาตรา ๑๗๐

ในประเด็นนี้ หากรัฐบาลยังคงไม่ดำเนินการแก้ไข คณะกรรมาธิการจะได้ร่วมกันยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยต่อไป

นอกจากนั้นร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... มาตรา ๕ กำหนดให้กระทรวงการคลังโดยอนุมัติคณะรัฐมนตรีมีอำนาจกู้เงินบาทหรือเงินตราต่างประเทศมีมูลค่ารวมกันไม่เกินสองล้านล้านบาท จึงเป็นการให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเกินกว่าวงเงินที่กฎหมายกำหนด เนื่องจาก

๑) ตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘ มาตรา ๒๒ วรรคแรก ให้กระทรวงการคลังมีอำนาจกู้เงินเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมเป็นเงินตราต่างประเทศได้ไม่เกินร้อยละสิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปี

๒) ตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘ มาตรา ๒๕ ให้กระทรวงการคลังมีอำนาจกู้เงินตราต่างประเทศมาให้หน่วยงานภาครัฐกู้ต่อเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งเมื่อรวมกับเงินกู้ของส่วนราชการตามมาตรา ๒๒ วรรคแรก ต้องไม่เกินร้อยละสิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และหากกู้มาเป็นเงินบาท ต้องไม่เกินร้อยละยี่สิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปี

การใช้จ่ายตามร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... จึงเป็นการแปลง “เงินแผ่นดิน” ที่ต้องนำส่งคลังเป็นเงินในงบประมาณ เพื่อให้เป็นเงินนอกงบประมาณโดยไม่ต้องนำส่งคลัง โดยมีวัตถุประสงค์แอบแฝงเพื่อหลีกเลี่ยงเพดานการกู้เงินชดเชยการขาดดุลในระบบงบประมาณแผ่นดิน ตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ มาตรา ๙ ทวิ และพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘ มาตรา ๒๑ ซึ่งบัญญัติทำนองเดียวกันว่า ให้กระทรวงการคลังกู้เป็นเงินบาทเพื่อชดเชยการขาดดุลในปีงบประมาณหนึ่งๆ ไม่เกินวงเงิน ดังต่อไปนี้

๑) ร้อยละยี่สิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และ

๒) ร้อยละแปดสิบของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนเงินต้น

และยังเป็นการหลีกเลี่ยงการตรวจสอบของรัฐสภาตลอดระยะเวลาการใช้เงินกู้ ๗ ปีงบประมาณ เพราะไม่ต้องนำเข้ามาขออนุมัติรัฐสภาทุกปีงบประมาณ แต่ขออนุมัติครั้งเดียวในครั้งเสนอร่างพระราชบัญญัตินี้ ในปีต่อ ๆ ไปเพียงแต่รายงานรัฐสภา “เพื่อทราบ” เท่านั้น ไม่ใช่ “เพื่อพิจารณาอนุมัติ” เหมือนร่างกระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีตามปรกติ

คณะกรรมาธิการมีความเห็นว่า การกระทำเช่นนี้ถือเป็นการโอนอำนาจการตรวจสอบการใช้ “เงินแผ่นดิน” ของฝ่ายนิติบัญญัติ อันเป็นสารัตถะสำคัญของระบอบประชาธิปไตยระบบรัฐสภา จากฝ่ายนิติบัญญัติไปให้ฝ่ายบริหารถึง ๗ ปีงบประมาณเป็นอย่างต่ำ

ถือเป็นการกระทำที่ขัดกับหลักการของระบอบประชาธิปไตยระบบรัฐสภาอย่างรุนแรง

๓. บัญชีท้ายร่างพระราชบัญญัติที่มีเพียง ๒ หน้า แม้จะมีการกำหนดยุทธศาสตร์และแผนงานการใช้จ่ายเงินรองรับไว้แล้วก็ตาม แต่ก็เป็นเพียงภาพกว้าง ๆ ของการลงทุน เป็นเพียงหัวข้อ ประกอบกับการระบุรายละเอียดโครงการภายใต้แผนงานตามยุทธศาสตร์การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศตามเอกสารประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่กระทรวงการคลังได้จัดทำขึ้นนั้น ก็ไม่ได้มีสภาพบังคับทางกฎหมาย ดังนั้น รัฐบาลจึงอาจมีการเปลี่ยนแปลงรายละเอียดของโครงการโดยไม่ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา

นอกจากนี้ โครงการลงทุนที่นำเสนอใน “เอกสารประกอบการพิจารณา” ยังขาดการศึกษารายละเอียดความเป็นไปได้ ความคุ้มค่า ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม รวมทั้งสุขอนามัยอย่างรอบคอบ ดังนั้น จึงมีความสุ่มเสี่ยงที่จะก่อให้เกิดการลงทุนอย่างไม่คุ้มค่าและไม่เหมาะสม จนอาจก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อฐานะการเงินการคลังของประเทศเป็นอย่างมาก

ในการนี้ คณะกรรมาธิการมีความเป็นห่วงการใช้จ่ายเงินแผ่นดินว่าจะไม่เป็นไปตามกรอบการรักษาวินัยการเงินการคลังและไม่สอดคล้องกับศักยภาพในการหารายได้ของรัฐ อีกทั้งภาวะความเสี่ยงจากความไม่แน่นอนทางเศรษฐกิจ จะทำให้ระดับภาระหนี้สาธารณะของประเทศเพิ่มสูงขึ้นเกินกว่าเพดานระดับภาระหนี้สารธารณะหรือเกินกว่าร้อยละ ๖๐ ของ GDP อันอาจส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศและขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศไทยในระยะต่อจากนี้ไป

ดังนั้น คณะกรรมาธิการจึงมีข้อเสนอแนะ ดังนี้

๑. รัฐบาลควรนำเอาการใช้จ่ายเงินตามพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานดังกล่าวไปกำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม แล้วแต่กรณี โดยผ่านกระบวนการตรวจสอบกลั่นกรองจากรัฐสภา ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๖๖ และมาตรา ๑๖๙ วรรคแรก ดังที่ได้กล่าวแล้ว

ทั้งนี้ เนื่องจากหากนับตั้งแต่วิกฤตเศรษฐกิจในปี ๒๕๔๐ เป็นต้นมา จะพบว่า รัฐบาลกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณในแต่ละปีต่ำกว่าเพดานที่กฎหมายกำหนดไว้ค่อนข้างมาก - ดังตารางในรายงานหน้า ๒๔ – กล่าวคือ หากไม่รวมงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมในปีงบประมาณ ๒๕๕๒ และปีงบประมาณ ๒๕๕๔ แล้ว รัฐบาลจะมีเงินเหลือสำหรับการใช้จ่ายเพิ่มขึ้นรวมกันตั้งแต่ปีงบประมาณ ๒๕๔๐ – ๒๕๕๖ เป็นจำนวนสูงถึง ๒,๖๑๕,๐๕๘.๘ ล้านบาท ซึ่งเพียงพอต่อการใช้จ่ายในโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ในแต่ละปีงบประมาณโดยไม่ต้องออกกฎหมายในลักษณะเช่นนี้

หากรัฐบาลยืนยันจะเดินหน้าต่อไป คณะกรรมาธิการจะร่วมกันเสนอคำแปรญัตติให้ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ และการใช้เงินพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายแม่บทการเงินการคลังของประเทศต่อไป

๒. ในการบริหารจัดการโครงการลงทุนขนาดใหญ่เพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศที่มีมูลค่าสูงถึง ๒ ล้านล้านบาท และใช้เวลาดำเนินการนานถึงอย่างน้อย ๗ ปีงบประมาณ ให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล มีความโปร่งใสสามารถตรวจสอบได้ และอยู่ภายใต้กรอบการรักษาวินัยการเงินการคลัง คณะกรรมาธิการจึงพิจารณาเห็นว่าควรมีการกำหนดรายละเอียดเป็นการเฉพาะเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ ขั้นตอน ตั้งแต่การจัดซื้อจัดจ้าง การอนุมัติเงิน การเบิกจ่าย การเก็บรักษาเงิน และวิธีการใช้จ่ายเงินแผ่นดินด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์สำหรับการบริหารการเงินการคลังภาครัฐ (Government Fiscal Management Information System : GFMIS) ภายใต้การกำกับดูแลโดยกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง แทนการกำหนดให้ปฏิบัติไปตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีที่มีอยู่หรือระเบียบที่รัฐมนตรีจะกำหนดขึ้นเอง

ทั้งนี้รายละเอียดผลการพิจารณาศึกษาปรากฏตามรายงานของคณะกรรมาธิการ ที่เสนอต่อที่ประชุมแล้ว

อนึ่ง หลังจากจัดพิมพ์รายงานเสร็จ ได้ปรากฏข้อเท็จจริงใหม่จากการแถลงของรองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังต่อหน้าสมาคมธนาคารไทยเมื่อวันที่ ๑๘ กันยายน ๒๕๕๖ ที่ผ่านมา ก่อนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ในชั้นวาระที่ ๒ และ ๓ ของสภาผู้แทนราษฎร วันที่ ๑๙ – ๒๐ กันยายน ๒๕๕๖ ว่าในการกู้เงิน ๒ ล้านล้านบาทตามร่างพระราชบัญญัตินี้ จะเป็นการกู้จากต่างประเทศในสกุลเงินดอลลาร์สหรัฐอเมริกาถึงร้อยละ ๔๐

คณะกรรมาธิการเห็นว่านี่เป็นประเด็นสำคัญ เพราะก่อนหน้านี้ ทั้งในการแถลงต่อสาธารณะ และแถลงต่อสภาผู้แทนราษฎรในการพิจารณาวาระ ๑ เมื่อวันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๕๖ รัฐบาลยืนยันว่าตลอดว่าจะกู้ในประเทศเป็นส่วนใหญ่

“...สภาพคล่องในประเทศอยู่ในเกณฑ์ที่ดีมาก การกู้เงินนั้นเราจะมุ่งเน้นกู้เงินจากในประเทศเป็นหลัก การจะกู้จากต่างประเทศจะทำในอัตราที่น้อยมากจริง ๆ ทั้ง ๆ ที่มีความสนใจจากต่างประเทศมากมายที่จะมาลงทุนในตราสารเพื่อสนับสนุนการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานคมนาคมขนส่งของเราในครั้งนี้ แต่ว่ารัฐบาลต้องเห็นในประโยชน์ว่าการที่สภาพคล่องมีมายมายนั้น ดอกเบี้ย ๓ ล้านล้านบาทนั่นควรจะตกอยู่กับคนไทยเกือบทั้งหมด และถ้าหากว่าทั้งหมดได้จะเป็นเรื่องที่ดี...”

นี่คือคำกล่าวต่อหน้าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของนายกิตติรัตน์ ณ ระนองเมื่อ ๗ เดือนก่อน

การกู้ในประเทศร้อยละ ๖๐ แม้ว่าจะยังเป็นส่วนใหญ่อยู่ เพราะมากกว่าร้อยละ ๕๐ แต่ก็ถือว่าเป็นข้อเท็จจริงใหม่ที่รัฐบาลบอกว่าจะกู้จากต่างประเทศถึงร้อยละ ๔๐ ซึ่งคิดเป็นเงินถึง ๘๐๐,๐๐๐ ล้านบาท

เท่ากับ ๒ เท่าของเมื่อครั้งกู้ไอเอ็มเอฟ ๒๕๔๐

การกู้เป็นเงินตราต่างประเทศ โดยเฉพาะสกุลเงินดอลลาร์สหรัฐอเมริกา จะก่อให้เกิดความเสี่ยง 2 ประการ

๑. เสี่ยงเรื่องอัตราแลกเปลี่ยน ถ้าเงินบาทตกลงเวลาชำระหนี้ ก็ต้องเพิ่มขึ้น แม้จะซื้อประกันความเสี่ยงได้ แต่ไม่น่าปิดได้ทั้งหมด เพราะเป็นการกู้ระยะยาว และทำให้ต้องมีรายจ่ายที่เพิ่มขึ้น ณ วันที่จ่ายคืนหนี้ แม้ว่าจะไม่เรียกว่าค่าใช้จ่าย และไม่มีการบันทึกเป็นค่าใช้จ่ายใด ๆ แต่ก็จะทำให้การจ่ายคืนหนี้ที่ต้องตั้งเอาจาก “เงินแผ่นดิน” มียอดสูงขึ้นกว่าการกู้เป็นเงินบาท

๒. เสี่ยงเรื่องความผันผวนของเศรษฐกิจโลก หากในช่วงยาวของการชำระหนี้ เกิดวิกฤตเงินไหลออก ดอลลาร์ร่อยหรอเหมือนปี ๒๕๔๐ จะเอาที่ไหนไปชำระหนี้ มิต้องกู้ไอเอ็มเอฟเป็นกู้ซ้อนกู้อีกหรือ