สาเหตุเนื่องมาจากเกิดความขัดแย้งในสังคม จนถึงขั้นนองเลือด และประชาชนแบ่งแยกออกเป็นสองฝ่าย คือ ซ้าย และขวาเมื่อมีการนองเลือดเกิดขึ้น จอมพลถนอม ฯ นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น จึงหมดความชอบธรรม ในการบริหารประเทศ เพราะหากยังเป็นนายก ต่อไป อาจจะทำให้บ้านเมืองเกิดวิกฤติ จนนำไปสู่หายนะขึ้นได้ จึงได้มีการ ขอให้ จอมพลถนอมฯ เดินทางออกนอกประเทศไป
และพระมหากษัตริย์ จึงได้มีการพระราชทานนายสัญญาฯ ขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนนตรี เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยของแผ่นดิน ครับ โดยปกติ ไม่มีหรอกครับ แต่กรณีดังกล่าว เป็น เหตุการณ์วิปโยค ซึ่งมีความจำเป็นต้องมีนายกรัฐมนตรี ขึ้นมาบริหารบ้านเมือง ขั้นตอนและการแต่งตั้งนายก ก็เป็นไปตาม รัฐธรรมนูญในขณะนั้น ให้อำนาจ พระมหากษัตริย์ ในการทรงไว้ในพระราชอำนาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี มาเพื่อทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร
วันที่ 16 ตุลาคม 2516 เหตุการณ์นองเลือดยุติลง พร้อมกับประชาชน 73 คน ที่ต้องพลีชีพ และอีก 857 คนบาดเจ็บ ที่ทำการคณะกรรมการ ติดตามและ ประเมินผลการปฏิบัติราชการ(ก.ต.ป.) กองบัญชาการ ตำรวจนครบาล ที่ผ่านฟ้า และสถานีตำรวจนครบาล นางเลิ้งถูกเผาทำลาย จอมพลถนอม กิตติขจร นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น กับจอมพลประภาส จารุเสถียร รองนายกรัฐมนตร ีกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และพ.อ.ณรงค์ กิตติขจร รองเลขาธิการ ก.ต.ป. เดินทางออกนอกประเทศ บทบาทของ ประชาชนในวันที่ 14 ตุลาคม ถูกจารึกลงในหน้าประวัติศาสตร์ ว่าเป็นครั้งแรก ที่คนไทยแสดง พลังซึ่งมีผล ต่อการเปลี่ยนแปลง ทิศทางทางการเมือง และสังคม
ไม่กี่วันหลังจากนั้นนายสัญญา ธรรมศักดิ์ ได้รับพระบรมราชโองการ แต่งตั้ง เป็นนายกรัฐมนตรี รัฐบาลนายสัญญาออกพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่นักเรียน นิสิตนักศึกษา และประชาชน ที่มีส่วนร่วมในวันที่ 14 ตุลาคม แต่งตั้งสมาชิก สภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือสภาสนามม้า ทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ และประกาศใช้ ในปลายปี 2517
////////
การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของอาจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ เมื่อ 14 ตุลาคม 2516 เป็นส่วนหนึ่งของการช่วยคลี่คลายสถานการณ์ให้สงบลงโดยเร็วพลัน ยุคสมัยที่อาจารย์สัญญาเป็นนายกรัฐมนตรีเป็นยุคประชาธิปไตยแบ่งบาน รัฐบาลที่จัดตั้งขึ้นเป็นรัฐบาลพลเรือนเพื่อแบกรับภาระหนักในการประสานสามัคคี และดำเนินการวางโครงสร้างระบอบการปกครองประชาธิปไตย กิจการบางอย่างsรือปัญหาบางประการมิอาจดำเนินการแก้ไขได้โดยเร็ว หรือจัดการอย่างเด็ดขาดลงไปได้ ด้วยเหตุนี้นอกจากได้ฉายาว่า นายกฯพระราชทานแล้ว ยังมีสัมญา นายกฯมะเขือเผาด้วย
อำนาจทางการเมืองขณะนั้น ขั้วอำนาจในกองทัพเปลี่ยนแปลงอย่างเฉียบพลันเมื่อสิ้นจอมพลถนอม, จอมพลประภาส และ พ.อ.ณรงค์ กิตติขจร ผู้ปกครองอำนาจใหม่อย่าง พล.อ.กฤษณ์ สีวะรา ระมัดระวังตนในการก้าวเข้ามาสู่วงการเมือง จึงดำรงตำแหน่งเพียงผู้บัญชาการทหารบกและผู้อำนวยการกองกำลังรักษาพระนคร
งานจัดขึ้นทางการเมืองได้ตั้งสมัชชาแห่งชาติขึ้น เพื่อเลือกสมาชิกสภานิติบัญญัติ จากผลการเลือกจำนาวรวม 299 คน มีพลเรือน 274 คน และทหาร 25 คน ตรงกันข้ามกับสภานิติบัญญัติสมัยจอมพลถนอม ปี 2515 เป็นสภาข้าราชการ โดยเฉพาะทหาร สภาพการณ์ทางการเมืองขณะนั้นในทางสากลมีผลต่อเอเชียอาคเนย์ที่สะท้อนกลับประเทศไทย เนื่องจากความพ่ายแพ้สงครามเวียดนามของอเมริกาปรากฏชัดเจนขึ้น พรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทยเปลี่ยนจุดยุทธศาสตร์จากขั้นรับมาเป็นขั้นยัน กอ.รมน.ถูกโจมตีเปิดโปงว่าเข่นฆ่าประชาชน ปราบปรามชาวบ้านดังกรณีถีบลงเขา เผาลงถัง(ยางมะตอย) ที่พัทลุง การเข่นฆ่าที่บ้านทราย นาหินกองในภาคอีสาน
หลังจากถูกกดขี่ลิดรอนสิทธิเสรีภาพมายาวนาน การตื่นตัวของการต่อสู่ชุมนุม, เรียกร้องเดินขบวนประท้วงจึงมีอัตราความถี่ ความรุนแรงในเมืองที่รัฐบาลใช้กำลังปราบปราม คือกรณีจลาจลพลับพลาไชย ทางด้านนิติบัญญัติเมื่อมีสภานิติบัญญัติ ซึ่ง ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช เป็นประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญอยู่นั้น สาระสำคัญของตัวบทบางมาตรา เช่น อายุของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เมื่อไม่เป็นที่พึ่งพอใจก็จะมีการคัดค้านด้วยชุมนุมประท้วง การเติบโตของพลังประชาชนด้านต่างๆระยะนี้ ขณะศูนย์กลางนิสิตนักศึกษาแห่งประเทศไทย สหภาพแรงงานมีความเติบใหญ่ ส่วนงานด้านความมั่นคงก็ได้จัดตั้งกลุ่มพลังของตนลักษณะต่างๆ ไว้ต่อต้าน, คุกคาม ดังเรียกว่า “ม็อบกินม็อบ” บางครั้งอาจารย์สัญญา ต้องหารือกับ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ในฐานะประธานสภา ก็ถูกฝ่ายบ้านซอยสวนพลูแหวใส่ ไม่ต้องมาไม่ต้อนรับ ถ้ามาจะยุให้หมากัด
สัญญา 1 เริ่มจากวันที่ 14 ตุลาคม 2516 ถึง 27 พฤษภาคม 2517 เหตุผลในการพ้นวาระคือ “สถานการณ์ไม่เอื้ออำนวยให้ข้าพเจ้าและรัฐบาลชุดนี้คงอยู่ปฏิบัติหน้าที่จนกว่าจะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ” จึงลาออก
สัญญา 2 เริ่มเมื่อวันที่ 27 พฤษภาคม 2517 ถึง 14 กุมภาพันธ์ 2518 ซึ่งสิ้นสุดวาระตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 และมีการเลือกตั้งต่อมาเมื่อวันที่ 26 กรกฎาคม 2518 และจะไม่มีสัญญา 3 เพราะท่านอาจารย์สัญญาได้สนทนากับผู้เรียบเรียงในโอกาสสัมภาษณ์เรื่องท่านพุทธทาสภิขุ เมื่อกลางปี 2531 ณ ห้องประธานองคมนตรีในพระบรมมหาราชวัง ท่านขอตัวว่าในฐานะประธานองคมนตรีจะไม่กล่าวถึงเรื่องการเมือง แต่ที่จะเกี่ยวกับตัวท่านว่าหากจะมีผู้เสนอให้เป็นนายกรัฐฯอีกจะรับหรือไม่ (วันที่กราบเรียนถามเรื่องนี้เป็นวันเดียวกับ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ประกาศยุบสภา ซึ่งกลายเป็นเงื่อนไขให้สิ้นสุดรัฐบาลเปรม 6)
ท่านอาจารย์สัญญา ธรมมศักดิ์ ท่านหัวเราะพร้อมประนมมือว่า “เจ้าประคู้ณ ไม่เป็นอีกแล้ว” การเป็นนายกฯสำหรับผมนั้นถือว่ามีกรรม
ที่มา: มติชน (ฉบับพิเศษ) ขึ้นรอบปีที่ 12 “ตำนานรัฐบาลไทย”
บันทึกแห่งยุคสมัยเปลี่ยนแปลงการปกครอง 57 ปี 47 รัฐบาล 17 นายกรัฐมนตรี
ท่านเป็นที่รักของในหลวงจนได้รับฉายา นายกรัฐมนตรีพระราชทาน นายสัญญา ธรรมศาสตร์ เป็นผู้ดูแลสุขภาพเป็นอย่างดียิ่ง ระมัดระวัง ในเรื่องอาหารและออกกำลังกายสม่ำเสมอ แต่แล้วในปี พ.ศ. 2538 ท่านได้ลมป่วยลง และเข้ารับ การรักษาที่โรงพยาบาล ตลอดระยะเวลาที่อยู่โรงพยาบาลได้รับการดูแลเป็นอย่างดียิ่งจากนายแพทย์ ปรีดา พัวประดิษฐ นายแพทย์ยุทธพงษ์ หาญวงศ์ แพทย์หญิงวโรชา มหาชัย และนายแพทย์ชาญ เกียรติบุญศรี เมื่ออาการดีขึ้นแล้วได้กลับมา พักรักษาตัวที่บ้านอยู่อีกเป็นเวลา 6 ปี วันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2545 ได้เข้ารับการรักษาที่โรงพยาบาลรามาธิบดี คณะแพทย์ ได้รักษาจน อาการดีขึ้น แต่แล้วกลางดึกของคืนวันที่ 5 มกราคม พ.ศ. 2545 การเต้นของหัวใจเริ่มผิดปกติและหลังจากคณะแพทย์ได้พยายามรักษา ตามเหตุและผลถึงที่สุดแล้วอาการไม่ดีขึ้น
นายสัญญา ธรรมศักดิ์ ถึงแก่อสัญกรรมอย่างสงบ เมื่อวันอาทิตย์ที่ 6 มกราคม พ.ศ. 2545 เวลา 06.46 น. ท่ามกลางลูกหลานและกัลยาณมิตร สิริอายุได้ 94 ปี 8 เดือน 5 วัน
//////////////////
มาตรา 7 กับ นายกพระราชทาน
โดย คุณศิระณัฐ วิทยาธรรมธัช
คุณ ศิระณัฐ วิทยาธรรมธัช นิสิตชั้นปีที่ 3 คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
2 เมษายน 2549 23:21 น.
หลายท่านคงทราบกันดีถึงกระแสการเมืองในประเทศของเรา ณ ขณะนี้ซึ่งมีทั้งกลุ่มสนับสนุนนายกรัฐมนตรีและกลุ่มต่อต้านนายกรัฐมนตรี ข้อเรียกร้องต่อนายกรัฐมนตรีก็มีหลากหลายนับตั้งแต่ให้ลาออก ให้เว้นวรรคทางการเมือง แต่ข้อเสนอล่าสุดและน่าจะเป็นข้อเสนอสุดท้ายแล้วคือ การขอพึ่งพระบารมีพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเพื่อให้มีนายกรัฐมนตรีพระราชทานและคณะรัฐมนตรีพระราชทาน(จากนี้ไปจะขอเรียกโดยย่อว่านายกพระราชทาน)เป็นการชั่วคราวเพื่อแก้ไขวิกฤตทางการเมืองและแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยกลุ่มที่เรียกร้องดังกล่าวได้อ้างมาตรา 7 แห่งรัฐธรรมนูญเป็นบทบัญญัติที่ให้อำนาจแก่พระมหากษัตริย์ในการพระราชทานนายกรัฐมนตรี
แต่ก่อนที่จะได้พิจารณาว่าการกระทำดังกล่าวมีความเป็นไปได้หรือไม่ควรจะได้แยกการคิดเป็นประเด็นต่างๆดังต่อไปนี้
มาตรา 7 มีความหมายว่าอย่างไร
มาตรา 7 ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใดให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
บทบัญญัติในลักษณะนี้มิได้เพิ่งปรากฏเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญปี 2540 แต่เคยมีความลักษณะดังกล่าวปรากฏเป็นครั้งแรกในธรรมนูญการปกครองแห่งราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ซึ่งรู้กันดีว่า เป็นฉบับเผด็จการ เพียงแต่ยังไม่มีคำว่า “อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ต่อท้าย สาเหตุที่ต้องมีบทบัญญัติดังกล่าวน่าจะเป็นเพราะว่าธรรมนูญฉบับดังกล่าวมีเพียงไม่กี่มาตราจึงจำเป็นต้องมีบทที่ให้อำนาจในการวินิจฉัยหากไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญบังคับถึงกรณีนั้นๆ ข้อสังเกตหนึ่งที่น่าสนใจคือ บทบัญญัติในนี้ยังไปปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆซึ่งเขียนโดยคณะปฏิวัติรัฐประหารเรื่อยมาจนถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2534 ซึ่งยังมีบทบัญญัตินี้อยู่โดยเพิมวลี “อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ต่อท้ายไปด้วย ขณะที่รัฐธรรมนูญที่บัญญัติขึ้นจากการมีส่วนร่วมของผู้คนในสังคมคือรัฐธรรมนูญฉบับปี 2517 กลับไม่มีบทบัญญัตินี้
ฉะนั้นแล้วเหตุใดจึงมีบทบัญญัติดังกล่าวในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่ได้ชื่อว่าเป็นฉบับประชาชน
ที่มาน่าจะเกิดมาจากการนำบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 มาใช้เป็นต้นแบบแก่การร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ถึงกระนั้นก็ตามการที่จะบอกว่าบทมาตรา 7 ในปัจจุบันมีความเหมาะสมเป็นประชาธิปไตยหรือไม่คงมิได้พิจารณาเพียงตามถ้อยคำเท่านั้นแต่ยังต้องดูถึงแนวทางในการใช้บังคับอีกด้วย มาตรา 7 ในบริบทของปัจจุบันจึงไม่ควรถูกตีค่าว่าเป็นมาตราจากรัฐธรรมนูญเผด็จการและการใช้บทบัญญัติมาตรา 7 ก็ต้องระวังไม่ให้เป็นการใช้อำนาจอันไม่เหมาะสมโดยอ้างมาตรานี้เสมือนจะบอกว่าการกระทำอันไม่เหมาะสมดังกล่าวเป็นลักษณะของประชาธิปไตยแบบไทยๆซึ่งความจริงหาเป็นเช่นนั้นไม่
จากส่วนประกอบของมาตรา 7 มีคำถามที่เกี่ยวข้องดังต่อไปนี้
1.เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด คำว่ากรณีใดในที่นี้แปลว่าอะไร
2.องค์กรใดที่จะเป็นผู้วินิจฉัยกรณีตามมาตรา 7
3.ประเพณีการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขคืออะไร
ในการดำเนินกิจการของรัฐนอกจากจะต้องอาศัยรัฐธรรมนูญและกฎหมายระดับสูงอื่นๆอันเป็นลายลักษณ์อักษรแล้ว ยังมีกฎเกณฑ์อย่างอื่นซึ่งไม่เป็นลายลักษณ์อักษรแต่มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากฎหมายที่ได้กล่าวเลยซึ่งจะต้องนำมาใช้บังคับนั่นคือจารีตประเพณีในการปกครองประเทศซึ่งเรียกเป็นภาษาอังกฤษว่า Convention จารีตประเพณีในการปกครองประเทศมีอยู่หลายอย่างแตกต่างหลากหลายกันไปตามแต่ละประเทศ ประเด็นที่น่าสนใจในเรื่องนี้คือในเมื่อรัฐทราบถึงความมีอยู่ของจารีตประเพณีเหล่านี้แล้วเหตุใดจึงไม่บัญญัติจารีตดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญเสียเลย
คำตอบก็เป็นเพราะรัฐต้องการให้จารีตประเพณีมีการยืดหยุ่นในการใช้บังคับเพราะในบางกรณีการกระทำตามจารีตประเพณีอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐได้ รัฐธรรมนูญในประเทศต่างๆจึงมัก
ไม่มีการบัญญัติจารีตประเพณีนั้นไว้เป็นลายลักษณ์อักษร ความยืดหยุ่นที่เกิดขึ้นจะเปิดโอกาสให้สังคมได้ถกเถียงและยุติเป็นจารีตซึ่งอาจเปลี่ยนแปลงไปนั่นเองโดยไม่ต้องผ่านกระบวนการแก้ไข
รัฐธรรมนูญ เช่น ในประเทศไทยมีจารีตอยู่ประการหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์จะไม่ทรงใช้อำนาจยับยั้งร่างกฎหมายแม้อาจกระทำได้ตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติคือการไม่พระราชทานร่างกฎหมายคืนภาย
ใน 90 วัน แต่อย่างไรก็ตามเมื่อไม่กี่ปีก่อนได้มีการพระราชทานร่างพระราชบัญญัติฉบับหนึ่งคืนโดยไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยเนื่องมาจากความบกพร่องในเนื้อหาซึ่งขัดแย้งกันเองทำให้ไม่อาจลง
พระปรมาภิไธย เมื่อการณ์เป็นเช่นนี้รัฐสภาจึงตัดสินใจเพิกถอนร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวและเริ่มกระบวนการใหม่ตั้งแต่ต้น จึงถือได้ว่าเกิดจารีตประเพณีใหม่ซ้อนไปกับจารีตประเพณีเดิมคือ
พระมหากษัตริย์จะไม่ทรงใช้อำนาจยับยั้งร่างกฎหมายแต่เมื่อใดที่พระองค์ใช้อำนาจนี้รัฐสภาก็ต้องเพิกถอนร่างกฎหมายดังกล่าวให้ตกไป
การละเมิดจารีตประเพณีในการปกครองประเทศนั้นจะเห็นว่าเมื่อรัฐธรรมนูญได้ให้ความยืดหยุ่นในการใช้จารีตประเพณีแต่ผู้ที่เกี่ยวข้องหากจะละเมิดจารีตประเพณีก็ต้องมีคำอธิบายต่อสังคม
ได้ถึงเหตุในการละเมิดจารีตนั้นหากเหตุผลที่ยกมาไม่อาจฟังได้เพียงพอผู้ละเมิดย่อมได้รับการลงโทษทางสังคม (social sanction)
แม้ไม่ชัดเจนเท่าผลบังคับทางกฎหมาย (legal sanction) แต่อาจมีความรุนแรงกว่าก็เป็นได้
จุดประสงค์ของมาตรา 7 ประการหนึ่งจึงเป็นเพื่อสร้างฐานกฎหมายมารองรับจารีตประเพณีการปกครองที่มีอยู่แล้วรวมถึงที่อาจเปลี่ยนแปลงไปในอนาคต จุดประสงค์นี้ความจริงแล้วไม่มีบทบัญญัติมาตรา 7 ก็สามารถนำจารีตมาใช้บังคับได้อยู่แล้วเพราะจารีตย่อมเกิดขึ้นจากการยอมรับของทุกส่วนในสังคมว่ามีผลบังคับเสมือนกฎหมาย มาตรา 7 จึงเป็นเพียงการรับรองซ้ำเท่านั้น
จุดประสงค์อีกประการหนึ่งของมาตรา 7 คือ การอุดช่องว่างของกฎหมายซึ่งเป็นจุดประสงค์ดั้งเดิมที่เป็นเหตุในการบัญญัติไว้เพราะแม้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจะมีมากถึง 336 มาตรา แต่การที่มีถึง 336 มาตราก็ทำให้เกิดความซับซ้อนอันอาจก่อให้เกิดปัญหาที่ไม่มีการกล่าวถึงได้ อีกสาเหตุหนึ่งก็เป็นเพราะรัฐธรรมนูญย่อมมุ่งหมายที่จะใช้เป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐไปตราบชั่วนิรันดร์ เมื่อเวลาผ่านไปความเปลี่ยนแปลงทางสังคมอาจทำให้เกิดปัญหาใหม่ๆที่รัฐธรรมนูญไม่อาจคิดไปได้ถึงแต่ในเมื่อมีกรณีเกิดขึ้นแล้วก็จำเป็นต้องมีการจัดการ เมื่อยังไม่มีกฎหมายบัญญัติถึง มาตรา 7 จึงให้อำนาจผู้ที่เกี่ยวข้องที่จะสั่งไปตามเห็นสมควรโดยสอดคล้องกับประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข
คำว่ากรณีตามมาตรา 7 จึงน่าจะหมายถึงปัญหาที่เกิดขึ้นจากการใช้รัฐธรรมนูญ เช่น การเลือกตั้ง การประชุมสภา การออกกฎหมาย เป็นต้น หากเกิดปัญหากับกลไกตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้และไม่มีบทบัญญัติกล่าวถึงทางแก้ปัญหาหรือวิธีการแก้ปัญหาไว้ย่อมนับเป็นกรณีที่จะนำมาตรา 7 มาใช้บังคับ
ดังได้กล่าวไปแล้วว่ากรณีหมายถึงปัญหาที่เกิดขึ้นจากการใช้รัฐธรรมนูญเพราะฉะนั้นผู้ที่จะมีอำนาจวินิจฉัยสั่งการไปตามประเพณีการปกครองจึงต้องเป็นผู้มีอำนาจตามกลไกที่เป็นปัญหา เช่นในกรณีที่ได้เกิดขึ้นแล้วคือ การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งมีอยู่เขตการเลือกตั้งหนึ่งมีผู้สมัครเพียงคนเดียวแต่เมื่อภายหลังเวลารับสมัครผู้สมัครรายนั้นถูกศาลฎีกาเพิกถอนสิทธิในการสมัครเลือกตั้งเพราะไม่ได้ไปเลือกตั้งในครั้งก่อน จึงเกิดปัญหาว่าเขตเลือกตั้งดังกล่าวไม่มีผู้สมัครเลยแม้แต่คนเดียวซึ่งจะทำให้ไม่ได้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรครบตามกำหนด คณะกรรมการการเลือกตั้งจึงส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยซึ่งศาลได้วินิจฉัยออกมาว่าให้คณะกรรมการการเลือกตั้งพิจารณาสั่งตามสมควร
ในส่วนประกอบที่สามมีคำถามสำคัญว่า อะไรคือประเพณีการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข คำตอบก็คือการวินิจฉัยกรณีปัญหาโดยยึดหลักประชาธิปไตยและหลักเกณฑ์อื่นๆอันได้แก่ จารีตประเพณีที่เคยปฏิบัติมาและหลักกฎหมายมหาชน
จะเห็นว่าการใช้มาตรา 7 นั้นอยู่บนพื้นฐานของหลักเกณฑ์ซึ่งมิใช่กฎหมายลายลักษณ์อักษรการวินิจฉัยโดยอ้างมาตรา 7 จึงต้องประกอบด้วยเหตุผลที่หนักแน่นเพียงพอเพื่อให้เกิดความชอบธรรมทำให้ปัญหายุติลงได้อย่างแท้จริง ดังเช่นกรณีคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ได้กล่าวถึงไปแล้วได้มีคำสั่งให้เปิดรับสมัครเลือกตั้งใหม่แม้ไม่มีกฎหมายบัญญัติถึงกรณีนี้ไว้ แต่คณะกรรมการออกคำสั่งนี้โดยถือหลักว่าประชาธิปไตยต้องมีตัวแทนของปวงชนผ่านกระบวนการเลือกตั้งเมื่อเกิดข้อบกพร่องทำให้เขตเลือกตั้งไม่มีผู้สมัครให้ประชาชนเลือกย่อมชอบที่จะเปิดโอกาสให้มีการสมัครอีกครั้งเพื่อให้การเลือกตั้งได้เกิดขึ้น เหตุผลเหล่านี้ทำให้คำสั่งของคณะกรรมการการเลือกตั้งได้รับการยอมรับและปฏิบัติตามในที่สุด
นายกพระราชทานคืออะไร
นายกพระราชทานไม่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายฉบับใดๆแต่เป็นคำใช้เรียกนายกรัฐมนตรีที่ได้รับการแต่งตั้งโดยตรงจากพระมหากษัตริย์ซึ่งมีอยู่คนเดียวในประวัติศาสตร์การเมืองไทยคือ นายสัญญา ธรรมศักดิ์ มูลเหตุของนายกพระราชทานเกิดมาจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 เมื่อนักศึกษา ประชาชนจำนวนมหาศาลเดินขบวนขับไล่รัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร เกิดการปะทะกัน
ระหว่างทหารกับประชาชนเป็นวงกว้างกลางกรุงเทพมหานคร ความวุ่นวายที่เกิดขึ้นกดดันให้จอมพลถนอมต้องลาออกจากทุกตำแหน่ง ปัญหาที่เกิดขึ้นคือเมื่อไม่มีนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี ผู้ใดจะเป็นผู้ใช้บังคับกฎหมาย ภาวะไร้รัฐนั้นจะปล่อยให้มีอยู่ไม่ได้เพราะจะทำให้เกิดความวุ่นวายในบ้านเมืองและขณะนั้นกลไกของรัฐที่จะให้มีนายกรัฐมนตรีก็ใช้การไม่ได้เพราะประเทศไม่มีสภาหากจะจัดให้มีการเลือกตั้งก็จะใช้เวลานานเกินกว่าจะป้องปัดความเสียหายจากวิกฤตนี้ได้ ด้วยพฤติการณ์และเงื่อนไขเช่นนั้นทำให้พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวตัดสินพระทัยแต่งตั้งนายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรีกลางโทรทัศน์โดยที่ตัวนายสัญญาเองก็มิเคยรับทราบมาก่อน ซึ่งรัฐบาลนายสัญญานั้นมีหน้าที่จัดการให้เกิดความสงบเรียบร้อยในประเทศหลังวิกฤตกาล จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และจัดให้มีการเลือกตั้ง เมื่อการเลือกตั้งได้สำเร็จลุล่วงไปแล้วนายสัญญาก็ออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีโดยไม่เข้ามายุ่งเกี่ยวกับการเมืองอีกเลย
ข้อสังเกตที่น่าสนใจเกี่ยวกับนายกพระราชทานคือแม้จะเกิดวิกฤตความรุนแรงทางการเมืองขึ้นอีกสองครั้งในปี 2519 และ 2535 ก็ไม่มีการออกคำสั่งแต่งตั้งเช่นนั้นอีกเหตุน่าจะเป็นเพราะในปี 2519 นั้นได้มีการทูลเกล้าถวายชื่อนายกรัฐมนตรีไปแล้วโดยคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ส่วนในปี 2535 นั้นยังมีกลไกรัฐสภาเพื่อคัดเลือกนายกรัฐมนตรีอยู่จึงทรงรอไว้ให้รัฐสภาเป็นผู้คัดบุคคล ขึ้นทูลเกล้าเอง
นายกรัฐมนตรีพระราชทานในสถานการณ์ปัจจุบันเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา 7 หรือไม่
จะเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา 7 หรือไม่ต้องพิจารณาเสียก่อนว่านายกรัฐมนตรีพระราชทานถือเป็นจารีตประเพณีในการปกครองประเทศ (convention) หรือไม่ การจะเป็นจารีตได้นั้นต้องมีการปฏิบัติอย่างสม่ำเสมอรวมถึงการมองว่าการกระทำดังกล่าวมีสภาพบังคับเป็นกฎหมายอีกด้วย แต่จะเห็นได้ว่านายกรัฐมนตรีพระราชทานเกิดขึ้นเพียงครั้งเดียวเท่านั้นไม่น่าจะเพียงพอในการตีค่าเป็นจารีตประเพณีได้รวมถึงการแต่งตั้งนายกพระราชทานนั้นเป็นคำสั่งที่ออกมาตามความเหมาะสมแห่งกรณีเท่านั้นมิได้เกิดจากการมองว่ามีเงื่อนไขบังคับให้ต้องออกคำสั่ง จึงไม่อาจตีความได้ว่า นายกพระราชทานเป็นจารีตประเพณีในการปกครองประเทศ
อีกประเด็นหนึ่งที่ต้องพิจารณาคือนายกพระราชทานจะถือเป็นการอุดช่องว่างของรัฐธรรมนูญหรือไม่ซึ่งหลักการพิจารณาก็ได้ให้ไว้เป็นสามประการข้างต้นคือ
1.ถือเป็นกรณีที่ไม่มีบทบัญญัติรัฐธรรมนูญบังคับไว้หรือไม่
นายกพระราชทานความจริงแล้วก็คือที่มาและการสิ้นสุดความเป็นนายกรัฐมนตรีนั่นเองซึ่งจะเห็นว่าย่อมเป็นกรณีที่มีบทบัญญัติรัฐธรรมนูญกำหนดไว้อย่างชัดแจ้งแล้ว การเชื่อมโยงนายกพระราชทานกับมาตรา 7 จึงไม่น่าถูกต้องเพราะในเมื่อมีบทบัญญัติรัฐธรรมนูญกำหนดไว้แล้วจะนำสิ่งซึ่งไม่ปรากฏในรัฐธรรมนูญมาบังคับได้อย่างไร
หลายฝ่ายพยายามยกเหตุผลว่ากลไกในการถอดถอนนายกรัฐมนตรีออกจากตำแหน่งไม่อาจนำมาใช้ได้จึงถือเป็นกรณีที่ไม่มีบทบัญญัติกำหนดก็เห็นจะเป็นการแสดงเหตุผลที่แปลกประหลาด และฟังดูไม่เคารพกฎหมายเพราะหากใช้กลไกถอดถอนแล้วไม่สำเร็จย่อมแสดงในเบื้องต้นว่านายกไม่มีความผิดแม้ความจริงอาจมิใช่เช่นนั้นก็ตาม การตั้งประเด็นเรื่องนายกพระราชทานจึงเป็นการด่วนสรุปในเบื้องต้นทั้งที่ยังไม่มีข้อสรุปใดๆชัดเจน กลไกในการถอดถอนนายกรัฐมนตรีมีอยู่ตามรัฐธรรมนูญแล้วและแม้จะไม่อาจถอดถอนได้สำเร็จก็ยังมีหนทางอื่นๆในการกดดันให้นายกรัฐมนตรีออกจากตำแหน่ง เช่น การชุมนุมประท้วงภายใต้กรอบของกฎหมายซึ่งเป็นสิทธิที่รัฐธรรมนูญยอมรับ
2.องค์กรใดเป็นผู้มีอำนาจวินิจฉัยกรณีดังกล่าว
เมื่อไม่เข้าตามเงื่อนไขข้อแรกแล้วก็ไม่จำเป็นต้องคิดในข้อนี้อีก แต่หากจะให้พิจารณาเทียบเคียงแล้วองค์กรที่มีอำนาจพิจารณาสั่งก็คือ พระมหากษัตริย์ ซึ่งทำให้มีลักษณะพิเศษกว่าองค์กรอื่นคือ
พระมหากษัตริย์ทรงเป็นกลางทางการเมือง การเรียกร้องของหลายฝ่ายให้มีนายกพระราชทานจึงเป็นผลเสียยิ่งกว่าผลดีเพราะหากพระองค์มีคำสั่งแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนใหม่ย่อมเป็นการกระทำที่ ขัดต่อหลักความเป็นกลางทางการเมือง หากต้องการให้มีนายกพระราชทานจริงๆแล้วก็ควรที่จะให้พระองค์เป็นฝ่ายพิจารณาวินิจฉัยด้วยพระองค์เอง การกระทำของฝ่ายเรียกร้องจริงๆแล้วจึงหาใช่นายกพระราชทานไม่แต่เป็นนายกขอพระราชทาน
3.นายกพระราชทานถือเป็นประเพณีการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขหรือไม่
ข้อนี้พิจารณาอย่างไรก็ไม่อาจจะถือว่าเป็นประเพณีประเพณีการปกครองได้เพราะขัดต่อหลักการสำคัญหลายอย่างตั้งแต่หลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยซึ่งให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง และหลักสถานะของพระมหากษัตริย์ในทางการเมืองซึ่งเป็นกลาง อยู่เหนือและไม่ต้องรับผิดทางการเมืองเพราะการแต่งตั้งนายกพระราชทานย่อมแสดงว่าพระองค์เข้ามายุ่งเกี่ยวกับการเมือง การเลือกบุคคลก็ย่อมแสดงความไม่เป็นกลางและเมื่อพระองค์ทรงเลือกด้วยพระองค์เองการใดที่นายกรัฐมนตรีพระราชทานกระทำไปย่อมกระทบถึงพระองค์ด้วยไม่ว่าทางดีหรือทางร้าย
ฝ่ายที่เรียกร้องพยายามชี้ให้เห็นว่านายกพระราชทานเป็นการใช้อำนาจของพระมหากษัตริย์ที่มีมาแต่โบราณ ผู้เขียนคงไม่ขอโต้แย้งว่าพระมหากษัตริย์ไม่มีอำนาจดังกล่าวแต่ต้องการจะชี้ประเด็น
ว่าพระราชอำนาจที่มีอยู่จริงนั้นคงมีอยู่แต่เพียงสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่พระมหากษัตริย์มีอำนาจแต่งตั้งโยกย้ายเสนาบดี คงจะถือเอาพระราชอำนาจในระบบดังกล่าวมาเป็นพระราชอำนาจที่อาจ
ใช้ได้ในปัจจุบันหาได้ไม่
จากการพิจารณามาทั้งหมดที่ได้กล่าวแล้วย่อมแสดงให้เห็นว่านายกพระราชทานมิใช่แนวคิดที่ได้รับการยอมรับตามกฎหมายรัฐธรรมนูญไทยในปัจจุบันไม่ว่าจะมีมาตรา 7 หรือไม่ก็ตาม
เช่นนั้นแล้วทำไมจึงเกิดนายกรัฐมนตรีพระราชทานในปี 2516
คำสั่งแต่งตั้งนายกพระราชทานในครั้งนั้นไม่มีฐานทางกฎหมายใดรองรับแต่เหตุที่คำสั่งนั้นได้รับการยอมรับสามารถมองได้สองแง่ คือ ในแง่วัฒนธรรม อำนาจในทางวัฒนธรรมของพระมหากษัตริย์มีมหาศาลไม่ว่าจะได้รับการยอมรับตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ คำสั่งของพระมหากษัตริย์ซึ่งทรงเป็นประมุขแห่งรัฐและเป็นศูนย์รวมจิตใจของคนทั้งชาติจึงย่อมได้รับการยอมรับและปฏิบัติตามโดยไม่มีการโต้แย้ง ส่วนที่น่าสนใจคือในอีกแง่หนึ่งคือ แง่ความชอบธรรม เช่นเดียวกับการออกกฎหมายหรือการออกคำสั่งของรัฐการที่จะทำให้คำสั่งดังกล่าวได้รับการยอมรับและปฏิบัติตามนอกจากจะต้องมีความชอบด้วยกฎหมายแล้วยังต้องมีความชอบธรรมคือเหตุผลในคำสั่งที่หนักแน่นเพียงพอด้วย ในบางครั้งการกระทำบางอย่างของรัฐก็ไม่อาจอ้างเหตุทางกฎหมายได้แต่หากอธิบายเหตุผลเพียงพอความชอบธรรมที่เกิดขึ้นจะทำให้การกระทำได้รับการยอมรับ ในคราวปี 2516 นั้นคำสั่งมีความชอบธรรมเพราะรัฐบาลจอมพลถนอมขาดความชอบธรรมในการเข้าสู่อำนาจมาแต่ต้น
ผู้คนในสังคมเกือบทั้งหมดไม่ต้องการให้จอมพลถนอมบริหารประเทศอีกต่อไป การตั้งนายสัญญา ธรรมศักดิ์ก็ชอบด้วยเหตุผลดีแล้วเพราะจำเป็นต้องมีรัฐบาลเพื่อบังคับใช้กฎหมายและรักษาความสงบเรียบร้อยของประเทศซึ่งการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีหากรอตามกลไกธรรมดาย่อมก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประเทศจึงจำเป็นต้องมีพระบรมราชโองการดังกล่าว
แต่หากจะมีการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีพระราชทานในปี 2549 แม้ว่าอำนาจในทางวัฒนธรรมของพระมหากษัตริย์จะทวีเพิ่มกว่าเดิม แต่การแต่งตั้งในครั้งนี้ย่อมมีปัญหาในแง่ความชอบธรรมอย่างไม่ต้องสงสัยประการหนึ่งเพราะประเทศกำลังจะมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอันจะทำให้ได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีตามหนทางของรัฐธรรมนูญแม้ว่าคนส่วนหนึ่งจะเห็นว่าการเลือกตั้งนั้นเป็นเพียงการสร้างความชอบธรรมให้แก่รักษาการณ์นายกรัฐมนตรีก็ตาม หากมีคำสั่งแต่งตั้งจะไม่เหมาะสมเพราะกำลังจะมีกระบวนการให้ได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีอยู่แล้ว และหากมีคำสั่งแต่งตั้ง ภายหลังการเลือกตั้งยิ่งไม่เป็นการเหมาะสมเพราะจะถือว่าเป็นการหักล้างเจตจำนงของประชาชนซึ่งได้เลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพื่อเลือกนายกรัฐมนตรีอีกต่อหนึ่ง
ปัญหาความชอบธรรมในประการที่สองคือขณะนี้ความคิดเห็นของผู้คนในสังคมได้แตกแยกออกเป็นสองฝ่ายอย่างชัดเจนและความแตกแยกดังกล่าวนับวันมีแต่จะขยายไปสู่ความขัดแย้งระหว่างทั้งสองฝ่ายมากขึ้นเรื่อยๆ
การแต่งตั้งนายกพระราชทานแม้จะทำให้ปัญหาดูเหมือนสงบลงแต่ย่อมสร้างความไม่พอใจอยู่ลึกๆแก่กลุ่มคนที่ยังสนับสนุนรักษาการณ์นายกรัฐมนตรีซึ่งจะเป็นผลเสียแก่ทุกฝ่ายไม่เว้นแม้แต่พระมหากษัตริย์เองที่จะถูกมองว่าไม่ทรงเป็นกลางทางการเมือง
ข้อเสียประการสุดท้ายหากจะให้มีนายกรัฐมนตรีพระราชทานคือการยอมให้มีดังกล่าวย่อมกลายเป็นแบบอย่างแก่ผู้คนในสังคมให้ใช้วิธีการนี้ในการทำลายฝ่ายตรงข้ามทางการเมืองซึ่งย่อมไม่เป็นธรรมต่อผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่อาจถูกปลดออกจากตำแหน่งทั้งที่ยังไม่อาจพิสูจน์ความผิดในการบริหารราชการแผ่นดินของตน
จากคำอธิบายทั้งหมดที่กล่าวมาย่อมเห็นได้ว่าแนวคิดนายกพระราชทานนั้นไม่ได้รับการยอมรับทั้งในทางกฎหมายและในทางปฏิบัติ กลุ่มผู้เรียกร้องให้มีนายกพระราชทานจึงควรเปลี่ยนแนวทางและรูปแบบในการเรียกร้องให้เป็นไปในทางอื่นเพราะนอกจากการเรียกร้องให้มีนายกพระราชทานจะไม่ประสบผลสำเร็จแล้ว การที่พระองค์ไม่ทรงตอบรับตามข้อเรียกร้องอาจทำให้กลุ่มผู้เรียกร้องบางคนซึ่งมิทราบถึงสถานะและบทบาทของพระมหากษัตริย์ตามระบอบประชาธิปไตยเกิดความเข้าใจผิดนำมาซึ่งความรู้สึกด้านลบต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่บังควรอย่างยิ่ง
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น