02112558 ระบบการเลือกตั้งจะเอาแบบไหน

คมสัน โพธิ์คง รองคณบดี คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต

เมื่อวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๘ คณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญที่มีนายมีชัย ฤชุพันธ์ เป็นประธาน ได้มีการประชุมและมีมติที่จะใช้ระบบการเลือกตั้งแบบใหม่ที่คณะอนุกรรมาธิการได้เสนอมาว่าเป็น “ระบบจัดสรรปันส่วนผสม” หรือ mixed member apportionment (mma) หรือพยายามเรียกให้เป็นภาษาชาวบ้านว่า “นับทุกคะแนนเพื่อผู้แทนของทุกคน” 

และเมื่อขยายความแล้วก็ฟังเหมือนว่า คณะ กรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญได้สร้างระบบการเลือกตั้งแบบใหม่ที่มีหลักการของวิธีการนับคะแนน ให้นำคะแนนของผู้ที่ไม่ได้รับการเลือกตั้งเป็น ส.ส. ในระบบเขต ไปคำนวณให้กับ ส.ส. แบบบัญชี ซึ่งจะทำให้ทุกคะแนนที่ประชาชนลงคะแนนไปนั้นไม่สูญเปล่า และให้มีการลงคะแนนในบัตรเลือกตั้งเพียงใบเดียว

ซึ่งหากพิจารณาตามที่มีการเสนอมาแล้วก็จะเกิดข้อสงสัยที่สำคัญคือ ระบบดังกล่าวเป็นระบบการเลือกตั้ง หรือระบบการลงคะแนนอะไรกัน 

เราคงต้องมาทำความเข้าใจเกี่ยวกับ “ระบบการเลือกตั้ง”ก่อน จึงจะบอกได้ว่า “ระบบการเลือกตั้ง” จะเอาแบบไหน จะเอาแบบที่คณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญกำลังกล่าวถึงดีหรือไม่ อย่างไร

หลักการเกี่ยวกับระบบการเลือกตั้ง(Electoral system )หรือระบบการลงคะแนน(Voting system )

โดยทั่วไปมีหลักการว่า ระบบการเมืองจะเป็นอย่างไรให้ดูระบบการเลือกตั้ง เพราะการออกแบบระบบการเลือกตั้งจะส่งผลต่อปรากฏการณ์ทางการเมืองของสถาบันทางการเมืองและกระบวนการทางการเมืองที่เกิดขึ้นภายหลังการเลือกตั้งที่ใช้ระบบนั้น

กล่าวกันว่าจะได้การเมืองแบบใดให้ดูระบบการคัดสรรนักการเมืองว่าระบบนั้นคัดสรรได้แบบใด 

“ระบบการเลือกตั้ง”จึงส่งผลสำคัญต่อการได้ระบบการเมืองที่ดีหรือเลว มีเสถียรภาพ หรืออ่อนแอ หรือมีประสิทธิภาพหรือล้มเหลว

ด้วยเหตุนี้ประเทศต่างๆ ที่คิดค้นหรือทำการคัดเลือกระบบการเลือกตั้งจำเป็นต้องพิจารณาบริบทหรือประสบการณ์เพื่อแก้ปัญหาของประเทศ เหมือนดั่งเช่น

ประเทศไทยเมื่อมีการใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐ ที่เลือกระบบการเลือกตั้งแบบผสม(Mix member proportional representation )ที่ให้ความสำคัญกับการเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งมาก่อนการเลือกตั้งในระบบคะแนนเสียงพรรคการเมือง เพื่อแก้ปัญหาบริบททางการเมืองในอดีตก่อนปี พ.ศ. ๒๕๔๐ 

โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วง ปี พ.ศ. ๒๕๓๔- ๒๕๔๙ ที่สภาพการณ์ทางการเมืองมีลักษณะที่ฝ่ายบริหารอ่อนแอไม่มีเสถียรภาพ ฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีประสิทธิภาพ 

มีการวิพากษ์วิจารณ์ว่ารัฐธรรมนูญในขณะนั้นคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๓๔ เปิดทางให้ คณะ รสช.ในขณะนั้นสืบทอดอำนาจได้ จนเกิดวลี “เสียสัตย์เพื่อชาติ” อันนำไปสู่เหตุการณ์พฤษภาทมิฬ ในช่วงระหว่างวันที่ ๑๗-๒๐ พฤษภาคม ๒๕๓๕ (เป็นรัฐธรรมนูญที่มี นายมีชัย ฤชุพันธ์ เป็นประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๓๔ ใช้เวลาร่างหกเดือน)

ดังนั้น การประกาศว่าจะใช้ “ระบบการเลือกตั้ง”แบบใด จึงเป็นประเด็นสำคัญที่เป็นหัวใจสำคัญของการปฏิรูประบบการเมือง

“ระบบการเลือกตั้ง” ไม่ได้มีเพียงแค่ระบบการลงคะแนนแต่ต้องมี “กลไกประกอบระบบการเลือกตั้ง” อีกหลายประการด้วย

อาทิ การแบ่งเขตเลือกตั้ง จำนวนสมาชิกรัฐสภาที่มีผลต่อการแบ่งเขตเลือกตั้ง ระบบพรรคการเมืองและกลุ่มผลประโยชน์

การกำหนดสิทธิของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง การควบคุมการบริหารจัดการเลือกตั้ง

วิธีการนับคะแนนและการคำนวณคะแนนที่นั่งของสมาชิกที่ได้รับการเลือกตั้งในแต่ละพรรคหรือแต่ละกลุ่มผลประโยชน์ และกลไกเสริมอื่นนอกระบบการลงคะแนน

ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นส่วนประกอบสำคัญของระบบการเลือกตั้งที่คัดสรรมาเพื่อใช้กับการเลือกตั้งในแต่ละระดับทั้งระดับชาติและท้องถิ่น

การคัดเลือก “กลไกประกอบระบบการเลือกตั้ง” ที่ไม่เหมาะสมหรือ “เพี้ยน” จากระบบการเลือกตั้งที่ใช้กันเป็นสากล จะส่งต่อผลปรากฏการณ์ของบริบททางการเมืองที่เพี้ยนหรือแตกต่างหรือผิดพลาดขึ้นได้ เ
ช่นใน ช่วงก่อน ปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ที่เลือก “ระบบการเลือกตั้งแบบเสียงข้างมาก”แต่ให้เขตเลือกตั้งเป็นพวง ก็เป็นปรากฏการณ์ที่ผิดเพี้ยนจากระบบดังกล่าว

เพราะแทนที่จะทำให้เกิดรัฐบาลที่มาจากพรรคที่ได้คะแนนเสียงข้างมากและเป็น “ระบบพรรคเด่น” ที่ฝ่ายบริหารมีเสถียรภาพเข้มแข็งนำพาการบริหารประเทศได้

การ”เพี้ยน” ในเรื่องเขตเลือกตั้งกับทำให้เกิดสภาพความอ่อนแอของฝ่ายบริหารและเป็นรัฐบาลผสม
ซึ่งจากประสบการณ์ในอดีตในช่วงของการร่างรัฐธรรมนูญและออกแบบระบบการเลือกตั้งของประเทศไทย

มักมีข้อเสนอที่เกิดจากความรู้สึกแต่ไม่มีเนื้อหาทางวิชาการที่เป็นระบบเสนอจะแก้ปัญหาเฉพาะส่วนที่ผู้เสนอมีความรู้และความเข้าใจและประสบการณ์ในอดีตของตนเสนอเข้ามาเป็น “กลไกประกอบระบบการเลือกตั้ง” ที่มีความผิดเพี้ยนเป็นจำนวนมาก 

เพราะผู้เสนอไม่มีองค์ความรู้เกี่ยวกับ “ระบบการเลือกตั้ง”อย่างครบถ้วน

เมื่อกล่าวถึง “ระบบการเลือกตั้ง” ก็มีความจำเป็นที่จะต้องทำความเข้าใจในระบบการเลือกตั้งที่มีอยู่ ๓ ตระกูลใหญ่ กับอีกหลายสิบสายพันธุ์ย่อยในแต่ละตระกูลตามบริบทของสภาพการเมืองหรือปัญหาของประเทศที่นำไปใช้

1. ตระกูลแรก คือ “ระบบการเลือกตั้งแบบเสียงข้างมาก”(Majority system ) เป็นระบบการเลือกตั้งแบบเก่าแก่ที่สุด ที่ถือหลักการว่าผู้ชนะการเลือกตั้งต้องได้รับคะแนนเสียงจากผู้เลือกตั้งหรือประชาชนในคะแนนเสียงข้างที่มากกว่าผู้สมัครรับเลือกตั้งรายอื่น 
จนมีการกล่าวว่า “ผู้ชนะได้ไปทั้งหมด” (winner-takes-all ) 

ระบบการเลือกตั้งแบบนี้หากใช้ “กลไกประกอบระบบการเลือกตั้ง” อย่างถูกฝาถูกตัวแล้วจะ ส่งผลให้การเมืองเกิดสภาพที่พรรคที่มีผู้สมัครได้รับเลือกตั้งจำนวนมากเพียงพอในการจัดตั้งรัฐบาลและมีเสถียรภาพเข้มแข็งบริหารประเทศได้อย่างเต็มที่ 

มีการบริหารเป็นแบบ “พรรคเด่น” และจำนวนพรรคการเมืองที่มีบทบาทมีจำนวนน้อยลง 

กล่าวได้ว่า นำไปสู่การมีพรรคการเมืองที่มีบทบาทน้อยพรรค 

ประเทศไทยเคยใช้ระบบนี้ก่อนการใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ แต่ “เพี้ยน” ในการกำหนด “กลไกประกอบระบบการเลือกตั้ง” จากระบบที่สากลได้ใช้กัน 

อย่างไรก็ตาม ระบบนี้มีคำถามในผู้ศึกษาทางการเมืองว่า ระบบนี้อาจได้ “ทรราชย์”มาแทนได้เพราะเสียงข้างมากที่เลือก

2. ตระกูลที่สอง คือระบบการเลือกตั้งพัฒนามากจาก ตระกูลแรก 
เกิดจากปัญหาที่มีผู้สงสัยในความเป็นธรรมของการลงคะแนนเสียงในตระกูลแรกว่า เมื่อผู้ชนะได้รับเลือกตั้ง แต่ไม่ได้หมายความว่าได้คะแนนเสียงข้างมากอย่างแท้จริงเป็นเพียงผู้ได้คะแนนเสียง “มาก”กว่าคนอื่น ไม่ใช่เสียงข้างมากเด็ดขาด 

คือเกิดกว่ากึ่งหนึ่งของคะแนนของผู้เลือกตั้งทั้งหมด คะแนนที่เหลือของผู้ไม่เลือกผู้สมัครรายนั้นเมื่อรวมกันอาจ “มาก” กว่าผู้ได้รับเลือกตั้ง 

เท่ากับคะแนนเสียงจำนวนมากสูญเปล่า กลายเป็นการบริหารประเทศโดยเสียงข้างน้อยที่มากว่าเสียงข้างน้อยอื่น 

จึงมีผู้นำปัญหาความไม่เป็นธรรมของการทิ้งคะแนนเสียงดังกล่าวมาวิเคราะห์จนนำไปสู่การออกแบบระบบการเลือกตั้งในตระกูลใหม่ ที่คำนึงถึงคะแนนเสียงของทุกเสียงมีคุณค่าไม่มีการทิ้งให้เสียเปล่า เกิด “ระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วน” (Proportional representation (PR) )เกิดขึ้น

ระบบนี้ไม่คำนึงถึงการเลือกตั้งในระบบเขตเลือกตั้งย่อย
แต่กำหนดเขตเลือกตั้งขนาดใหญ่
ใช้ “ระบบบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง(Party list ) ในการกำหนดความนิยมของพรรคการเมืองแล้วนำมาคำนวณหาสัดส่วนที่นั่งสมาชิกรัฐสภาจากคะแนนเสียงที่ได้รับในการเลือกตั้งแต่ละครั้ง

ข้อดีของตระกูลนี้ ก็ทำให้คะแนนเสียงไม่ถูกทิ้งเสียเปล่า พรรคการเมืองต้องเน้นและให้ความสำคัญในการเสนอนโยบายของพรรคมากกว่าความนิยมในตัวผู้สมัคร 
แต่ก็มีปรากฏการณ์บางประการที่เป็นจุดอ่อนเกิดขึ้นจากการใช้ระบบนี้ ก็คือ มีพรรคการเมืองเกิดขึ้นจำนวนมากและได้รับที่นั่งจากสัดส่วนจำนวนมากหลายพรรค จนไม่สามารถมีรัฐบาลเสียงข้างมากเด็ดขาดที่จะบริหารประเทศได้ด้วยนโยบายของพรรคการเมืองเดียว

3. ตระกูลที่สามก็คือ มีการนำจุดอ่อนของระบบการเลือกตั้งทั้งสองตระกูลมาวิเคราะห์
แล้วสร้างระบบการเลือกตั้งใหม่ผสมผสานจุดดีของระบบการเลือกตั้งทั้งสองระบบเข้าด้วยกัน เกิด “ระบบการเลือกตั้งแบบผสมสัดส่วน” (semi-proportional voting system, mixed voting system หรือ hybrid voting system) เกิดขึ้น 

ระบบการเลือกตั้งแบบนี้ นำข้อดีของการมีผู้แทนปวงชนที่ใกล้ชิดกับประชาชนในเขตเลือกตั้งใน “ระบบการเลือกตั้งแบบเสียงข้างมาก” มาผสมผสานกับการมีนโยบายของพรรคการเมืองใน “ระบบการเลือกตั้งแบบผสม” 

คือทำให้ได้รัฐบาลที่มีเสียงข้างมากเพียงพอต่อการบริหารประเทศและมีนโยบายในการบริหารที่จูงใจให้ประชาชนมีความนิยมในพรรคการเมืองหรือกลุ่มการเมืองในการเลือกตั้งระดับต่างๆ 

จึงมีการกำหนดให้มีการเลือกตั้งในระบบเขตเลือกตั้งและระบบบัญชีรายชื่อพรรคการเมือง เพียงแต่สัดส่วนและวิธีคิดคะแนนจะใช้แบบใด 

ระบบนี้บางประเทศได้ออกแบบเพื่อใช้แก้ปัญหาของการมี “ทรราชย์” หรือ “เผด็จการ” โดยรัฐสภา
โดยมีกลไกสอดคล้องอีกหลายเรื่อง เช่น สหพันธรัฐเยอรมนี ที่ระบบการเลือกตั้งแบบผสม ในระบบ “การคำนวณที่นั่งพรรคการเมืองหักลดด้วยที่นั่งที่มาจากคะแนนเขตเลือกตั้ง”และ
มีศาลรัฐธรรมนูญควบคู่กันไปเพื่อป้องกันการเกิด “ทรราชย์” หรือ “เผด็จการ” โดยรัฐสภา

สำหรับ ระบบการเลือกตั้งที่ คณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญโยนหินถามทางมายังสาธารณชนว่า ได้ออกแบบ ระบบการเลือกตั้งเป็นแบบ “ระบบจัดสรรปันส่วนผสม” หรือ mixed member apportionment (mma) นั้น

มีคำถามว่าเป็น “ระบบการเลือกตั้ง”ตระกูลใดในสามตระกูลหรือสร้างตระกูลใหม่
ซึ่งมีคำถามอย่างน้อยสามประการ คือ

ประการที่หนึ่ง กำหนดโดยพิจารณาบริบทประเทศอย่างไร และ
ประการที่สอง คณะกรรมาธิการกำลังเสนอ “ระบบการเลือกตั้ง” หรือระบบการลงคะแนนหรือคิดคะแนน และ
ประการที่สาม ระบบนี้เป็นระบบใหม่จริงหรือไม่

เพราะข้อเสนอแบบหยาบที่เสนอมาละม้ายคล้ายคลึงกับ “ระบบการเลือกตั้งสัดส่วนแบบจัดสรรซ้ำ”( Biproportional apportionment ) สายพันธุ์ย่อยของ “ระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วน”

ซึ่งใช้ในบางท้องถิ่นของประเทศสวิสเซอร์แลนด์เสนอโดยFriedrich Pukelsheim นักคณิตศาสตร์ชาวเยอรมัน หรือระบบการเลือกตั้งแบบผสมสัดส่วนหักลดด้วยคะแนนเขตเลือกตั้ง หรือระบบการเลือกตั้งแบบเยอรมัน คงต้องมีคำตอบที่ชัดเจนกว่านี้

การเปรียบเทียบระหว่างระบบการเลือกตั้งที่คณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญเสนอกับระบบที่มีอยู่นั้นคงต้องมีวิเคราะห์กันอีกครั้งว่า

“ระบบเลือกตั้งจะเอาแบบไหน” และมีอะไรใน “กอไผ่” ที่ซ่อนเร้นนอกจากหลักการทั่วไปที่เสนอเหมือนกับตอนที่มีการร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๓๔ หรือไม่

คงต้องติดตามกันในตอนต่อไป